一、结社自由与社团权的不同含义 结社自由是各国宪法规定的公民权利,在世界上142个国家的成文宪法中,有119部涉及了结社的权利,占83.8%。[1]在当今社会,结社已经不仅是写在宪法中的权利,而且成为现实中的权利,许多国家都有大量的社团存在,如美国到1995年非营利的NGO有116.4万个,法国有50—70万个,德国有18—25万个,日本到1996年有100万个,印度也有100万个,印度尼西亚有35万个,只有200万人口的新加坡也有社团4600个。[2] 我国宪法学界通常认为结社自由是指“公民为了一定的宗旨而依法律规定的程序组织某种社会团体的自由。”[3]宪法教材一般沿袭了我国30年代宪法学界前辈的观点,将结社分为以营利为目的的结社和不以营利为目的的结社,“前者指成立公司等,……后者又分为政治性的结社和非政治性的结社。政治性的结社主要指成立政党等自由,非政治性结社主要指成立宗教团体、学术团体、文化艺术团体等。”[4] 结社自由是公民自愿组建、加入社会团体的自由。结社的“结”是一种行为,是组织、结合、创建;结社的“社”是一结果,是由公民结合后形成的一个小社会(团体)。此外,结社还包括社团成立后其他公民的加入。“加入”社团与“组建”社团不同,“组建”是社团成立前的行为,组建社团之权是为筹备建立一个团体而活动的权利,包括酝酿计划、联络人员、筹备资金、寻找活动场所、起草章程等等,是社团成立“前”的活动,公民行使这一权利时,社团还没有产生,还不存在社团的权利与权力。“加入”社团是社团已经成立并可能已经存在了相当长的时间后,社团外的人员加入该社团的行为。在他行使这一权利时,社团已经存在,社团的权利和权力已经在运作,但他在该社团之“外”。“加入”社团一般不会改变该社团的权利与权力,法人作为“超个人的团体,不因其构成员之有变动,而影响于法人之法律上地位”。[5]加入权一般不能产生新的权力(除非加入前加入者就与该社团之间有改组、改革该社团的协议),相反还要受到已经存在的社团权力的制约(如社团决定接纳还是不接纳他的加入申请)。结社包括“组建”社团和“加入”社团两个方面,但“组建”社团似乎更接近结社的“结”之原意,因而是更主要的方面。 如果说“结社”是公民的一种行为的话,那么“自由”是对公民结社这一行为的肯定,是承认公民结社行为的正当性、合理性与合法性,当然,也包括其法律上的界限性。结社一旦被赋予自由的特征便有了一种权利的属性,一种别人不能侵犯的神圣。公民有结社自由,意味着他们的结社行为是天经地义的,是国家、政府、他人都不能剥夺、相反只能予以尊重和保障的。从消极方面看结社自由也包括不结社的自由,任何人不得强迫他人加入任何社团。“由于加入社团是自愿,人们也可以退出社团。因此自愿社团对其成员的控制没有象家庭对其成员的控制那么严密——人们通常是不能退出家庭的。”[6]结社自由和其它许多自由一样有其界限和规则,但这些界限和规则应当只受法律的调整和规范,“带有犯罪目的的结社(如进行谋杀和盗窃)是非法的,法律上不存在组成这种团体的自由。”[7] 结社自由的主体是自然人,由自然人行使结社自由权而形成的社团其主体是法人而不是个人。在由结社自由权的行使而形成的法律关系中,公民是其主体,社团是公民行使结社自由权的结果,是这一法律关系中的客体,是由于结社行为而创造出来的产物。但社团一经成立便产生了一种新的法律关系,在这一新的法律关系中社团是主体而不再是客体,社团并不属于组建它的那些自然人,也不是那些组建者的简单相加,而是一个独立的法人,具有一种独立性,拥有自己独立的权利和权力。它由彼此独立、至少是两个以上的自然人所创造,但一旦创造完毕它就成为一个“集体”而不再是一个“个人”。“法人有独立的财产,这意味着法人成员不能说法人的财产是自己的,该财产属于法人自身所有,形成法人所有权。成员一旦设立了一个法人,即丧失了对其出资的所有权,而只保有股东权。”[8]社团作为一种组织,“为超个人的单一体”(相形之下“合伙”只是个人之集合),[9]因此结社权的主体(个人)与社团权的主体(集体)是不同的。结社权是自然人的权利,是每一个人都享有的自由地、平等地组建社团、加入社团、退出社团的权利,社团权是法人的权利和权力。公民结社的权利不等于社团的权利,更不等于社团的权力,但它们之间有着非常密切的联系。没有结社权就不能有结社的行为,没有结社的行为就不可能产生社团,没有社团就谈不上社团的权利与权力。但社团成立之后,社团权的存在并不意味着结社权的消失,社团外的成员仍然有“加入”社团的权利,社团内的成员也仍然有“退出”社团或另组社团的权利。 二、结社自由的宪法意义 结社自由作为一项公民权利之所以载入宪法,其理由是多方面的。 首先,人的本性中有“合群”的需要。“人是一种群聚动物,是一种‘类’的存在物,是一种需要交往、并且通过交往才能生存且生存得更好的动物。这种‘类’的存在物的本性先天地要求过一种‘集体’生活。……对于人类的大多数来说,是生活在人群之中,是生活在人与人的关系体系、关系网络中。……离开人群,离开社会关系,人便不复为人。人的自然生存状态是如此,人存在于其中的政治社会、法律社会更是如此。……人既然是一种要过社会生活的动物,就必然要寻求建立各种合适的组织形态并参与其中。这种组织形态从生物意义、自然意义或血缘意义上讲,就是家庭;从政治意义上讲,就是国家。……随着人类的生产活动和生活需求的不断发展所带来的复杂化和多样化,这两种组织形态并不能完全满足人类的需要和需求。因为家庭和国家的作用和功能虽然是非常重要的,但却是有限的:家庭的功能过于狭窄,它不能满足人们对社会化生活的需求,因为人是一种有着各种交往需求的动物,家庭内的生活并不能提供和满足人们的这种交往和需求(同家庭相关的家族乃至更大的宗族,则都是放大了的家庭);国家的功能又过于政治化,它主要关注的和关心的是国家的政治生活,而对国家政治生活以外的其他社会生活和社会性活动的开展无暇顾及和无力扶助。于是人类不得不去寻找在家庭和国家之外的适合于开展社会生活和社会活动的组织形态,这便是我们现在所说的各种各样的‘社会组织’或‘社会团体’。”[10]在现代社会中,一方面是人们更加追求自由,另一方面人们在获得自由后又不可避免地感到前所未有的孤独,又渴望交流和友情。人作为一种合群的动物,在自然界中孤身一人往往难以生存,人们只有共同生活、彼此合作中才能更好地适应自然,更好地生存下去。工业革命打破了原有的以家庭、村庄为单位的人际交往圈,出现了按照行业、兴趣、利益的不同所产生的新的聚集。在今天这个生存竞争日益激烈、生活节奏越来越快、人情越来越淡漠的社会,自由结社可以部分地满足了人们交往的需要。人们通过结社认识新伙伴,结识新朋友,获得友谊,交流感情,以满足人性中群体生活的需要。 其次,个人的弱小与无助使人需要求助于他人才能更好地维护自己的利益。在我们的社会中,仅凭个人的能力往往无法充分保障自己的权利,也很难实现自己的某些愿望,必须把利益相关的人联合起来共同行动才能达到目的。“一个人必须能自由和他的同伴相结合,以便在他们利害相关的范围里,采取共同的行动——这一点,我认为是自由的精义。”[11]“社团在西方可称为‘市民社会之手’。正如戴雪所言:‘结社的能力是一种自由个体的扩张,是订立契约的一部分。’”[12]狄骥曾说:“个人没有权利,集体也没有权利。”[13]我国亦有学者认为社团权利是公民权利的延伸,[14]“延伸”意味着它已不完全是原来意义上的公民权利,而是放大了的公民权利。“由一个公民组成的群体的意见比单个公民的意见更容易被听取”,“只有将许多个人的资源集中起来才能够达到他们所希望达到的目的”,“某些目的就其性质而言只能通过集体的方式才能够实现”,同时“许多个人共同分担”某些风险实际上也减轻了他们的压力。[15] 捍卫权利需要联合行动,而如何联合行动是需要学习的,民主社会中的人民并非天生就懂得如何实行民主与自治,社团作为一种集体性的组织有助于训练、培养和提高人们的合作意识和团队精神。在这种“团结协作”的生活中,人们学会怎样与他人相处,学会适当的忍耐和谦让以及沟通的技巧、表达的方式。“无论对个人还是对社会来说,结社都是一种需要通过学习才能掌握的新事物。……劳工运动是人们学习如何召开会议、如何通过和修改决议、如何安排发言和投票以及如何通过多数议决的场所。”[16]正如托克维尔所说,人们通过结社逐步学会“在一大群人当中应当遵守什么秩序和采取什么步骤,才能使他们步调一致地和首尾一贯地奔向共同的目标。”在社团中“学会使自己的意志服从全体的意志,使个人的努力配合共同的行动。”社团可以被看作是“一所免费的大学,每个公民都可以到那里去学习结社的一般原理。”[17] 再次,在国家和政府已经存在并拥有巨大权力的时候,单独的公民个人难以有效地防止国家权力的侵犯,只有实行公民的各种联合,以一个个公民团体的力量去监督制约国家权力,才能实现公民权利与国家权力的基本平衡。“多种利益集团的存在,而最重要的是,多种自治组织的存在”,是对专横地行使权力的有效限制,[18]社团站在国家权力与公民权利中间,是一种平衡二者间的矛盾和冲突的力量。当国家权力侵犯公民权利时,社团可以帮助公民抵制国家权力;当国家权力不被公民信任和接受时,社团可以在其中交涉斡旋。社团既不象个人那么软弱,也没有国家那么强大,它可以适当地削弱国家权力和增强公民权利,因此它是社会矛盾的一片缓冲地带。“正式政府的生硬死板,非正式政府的灵活多变,是当代两大特征。”[19]“管得少些意味着自由多些”这种纯粹消极的观念正日意“转变为积极的和建设性的形式,转变为通过政府或通过组织获得个人利益和社会利益的学说。”“组织与纪律就和个人行动自由一样是当代的标志。”由于有组织做后盾,人们“对政府管得凶的恐惧心理减退了”,由于社会组织的普遍存在,“自由不仅与政府取得了和解,而且也与工业和社会生活的严峻事实取得了和解。”[20]“当代资本主义国家通过举行参与仪式同化了它的潜在的或实际的批评者;因而,按照所谓的参与规则,人们必须说服掌权者而不是为满足需求而进行斗争;人们必须用实例来指出应当如何做事而不是仅仅批评现状;……要求变革的压力就被控制住并且转化为捍卫现存秩序的力量。”[21]当国家出现恶法的时候,人民对恶法的抵制,并非只有暴力抵制,而是还可以有消极抵制、防御抵制和进攻抵制,其中进攻抵制“只在最后申诉手段时才是合法的。”“如果社会组织正在每个国家团体内部,在法国尤其是以工会组织的方式进行融合的话,那么它们将能够组织起来有力、和平地抵制压迫性法律的实施。”[22]托克维尔曾对美国社团和群众会议的数量之多感到诧异,正是那些各种各样的非正式组织“起到了指导、劝告、告戒、恐吓、阻碍和协助政府及选民的作用。在某些情况下,他们实际上也成了政府。这些团体所以产生,是由于市政府的种种劣迹引起了公愤,往往采取治安维持会或应急组织的形式来重新建立人民对政府的控制。……几乎每个市的市政历史上都有不少公民闹事的例子。……除了原有的商业、农业、劳工、互助和其他类似的团体之外,又成立了许多联合会、俱乐部、联盟,连续不断地向政治事务提出批评和建设性意见。……公民联盟、纽约市政研究会以及芝加哥市选民同盟是这类公民组织的明显例子。”“它们可以直接参与政府的结构或者政府的某种职权。他们的目的可以是政府机构的改革,例如选举、某种形式的比例代表制、动议权和公民投票权、公有制、为‘立宪政府’辩护;涉及的问题有行政效率、候选人资格以及诸如妇孺保护、罪犯教育、娱乐、教育等方面的社会改革。这些团体的数目非常多,往往不仅有组织,而且还有反组织。”[23] 最后,结社作为个人的需要,不仅是利己的,而且是利他的。当每一个社团为保护自己这个小团体的公民的利益而斗争的时候,获利的却不局限于仅仅是该团体和该团体的成员,民主国家的社团“象是一个不能随意限制或暗中加以迫害的既有知识又有力量的公民,他们在维护自己的权益而反对政府的无理要求的时候,也保护了公民全体的自由。”[24]“在民主国家,政治社团可以说是一些企图统治国家的强大个体”,而在非民主国家,“政府视政治社团犹如中世纪的国王视其国内的大诸侯,从本能上就对政治社团有一种恐怖感,一有机会就打击它们。”对一般社团却“持有天生的好感,因为……一般社团不是指导公民去关心国家大事,而是把公民的注意力从这方面拉走,使公民逐渐埋头于自己的全靠国家安定才能实现的活动”。[25]而政治性结社与非政治性结社之间有密切关联,“凡是不准政治结社的国家,一般结社也极少。决不能轻言这是偶然的结果,而应当断言这两种结社之间存在着一种固有的而且可能是必然的关系。……一般结社有助于政治结社。但是,另一方面,政治结社又能使一般结社得到长足发展和惊人完善。”[26]“虽然政治结社不能直接有助于一般结社的发展,但若前者被查禁,后者也会受害。”[27]“并不是说一个禁止政治结社的国家就不可能有一般结社,……但在这样的国家里,一般结社也总是为数不多”。[28]“政治不但在创造大量的社团,而且在制造规模巨大的社团。……在政治方面,人们联合起来可以做大事,而重大事情方面的结社所带来的好处,又会经过实践使人们知道在小事情上互助也有益处。”[29]“使美国人逐日形成不问地位、思想和年龄而结社的普遍爱好和养成利用结社的习惯,正是政治结社”。[30]结社自由权的行使、社团的存在和运作不仅缓和了政府和公民之间的矛盾,而且有利于不同公民之间的利益平衡,呈现出一种民主治国的格局,在这方面,政治结社的作用尤其突出。 |
七、对我国结社自由与社团权行使状况的简要分析 我国宪法第35条规定公民有结社自由,但相应的《结社法》却一直没有出台,有关方面的“依法管理”始终是“依法规管理”而不是“依法律管理”,[126]这与法治国家的要求无疑还有相当距离。也就是说,从规范层面上看,我国目前只有宪法层面对公民结社自由的保护,而相关法律(如社团法)却没有到位,这使公民宪法上的结社自由可能处于一个很难落实、没有保障的境地,有关社团的权利义务及权力也都缺乏相应的法律予以保护和规范,没有这些具体的法律规范,宪法上的公民权利就可能在现实中沦为一纸宣言。而政府越过议会立法的行政立法虽然可能具体详尽,但又往往缺乏民主性。因此,结社自由写进宪法并不等于在生活中就“自然”地能够实现,对于我们来说,争取完全实现宪法上的结社自由仍然是一个艰巨的任务,这一任务的一个重要内容是有关宪法性法律(如《结社法》)的出台。 我国改革开放以来,“社团组织的数量经历了‘爆发式增长’,在短短的20年间,全国性社团数量已经从100个左右发展到1800多个,地方性社团数量从6000个左右发展到20多万个,分别增加了17和32倍。社团组织的类别目前也已包括各种行业性团体、群众团体、学术性团体、文化艺术团体、体育工作团体、社会福利团体、基金会、新闻工作团体、联谊性团体和宗教团体等等。”[127]说明在我们的社会中公民们对结社自由已经有强烈的要求,政府的管理较之过去也有一定的宽松。但由于缺少相关法律来落实公民的结社自由等多种因素,社团即使成立往往也未必真正实现了独立和自治。政府既立法(制定社团方面的法规)又执法(具体管理社团),公民的结社自由就很难有真正的保障,所结之社也很难成为真正意义上的社会团体。有学者指出,在我国,“政府按其需要选择形成了大概三种社团:官办社团、半官半民社团和民间社团。每种社团对政府需要的满足不同,国家权力对其态度也不相同,社团自治权的性质也就存在较大的差别。”[128]因此我国的许多社团目前的属性具有“双重性”,“社团构成上是‘半官半民’的‘二元结构’,社团的行为受‘行政机制’和‘自律机制’的‘双重支配’”。[129]而“官办社团是政府意志的产物,民主性成分较少,”民间社团的权力来自公民个人的同意,社团的民主成分可能较高(仅仅是可能,民间社团并非当然就具有民主性),而“半官半民社团作为官民互动的产物,社团内部具有一定的民主性,但又受到官方意志的很大影响”。[130]“就官办社团而言,则主要为了满足政府机构改革的需要。政府精简机构,下放权力,需要有一个组织承载下放的权力,接受精简下的人员。官办社团成为满足这种需要的最佳工具,学界将这类社团称为政府裁员的‘蓄水池’。这类社团由政府拨经费,分配工作人员,配置工作设备等。它们不代表任何社会群体利益,质言之,只不过是披着社团外衣的政府机关。这种不是社团的组织当然不存在社团自治,也就根本不存在什么社团自治权。”[131] 如果将我国社团的现状放到整个国家现代化进程的大背景下来认识,就可以清楚地看到社团正由过去完全的官办逐渐在向民办转变,“半官半民”是过渡时期的特征,它的出现带有一定的必然性,是社团自治进程中绕不过去的“坎”。如何应对过渡时期,走好过渡时期,是社会现实给我们这一代或这几代人提出的课题。与西方社会目前社团所具有的巨大能量不同,我国的社团还处在为权利而斗争的起始阶段,社团的诸多问题中虽然也有集体权力太大而侵犯个人人权的现象,但更主要的问题可能还是社团的权利太少,没有足够的独立性,需要无数社团成员为自己的利益群体而努力奋斗。在我国争取民主权利的历程中,个人权利与集体权利都是非常重要的,但不可能完全同步进行,那么,是先争取集体权利再争取个人人权,还是争取个人人权之后再发展集体权利?或者以争取集体权利为主、争取个人人权为辅,还是以争取个人人权为主、发展集体权利为辅?哪一种模式更适合我们,哪一种更可能成为现实?从目前的情况来看,个人人权的地位在现阶段似乎还暂时让位于集体权利,最突出的矛盾不是发生在社团与其成员之间,或者社团与社团之间,而是发生在社团与政府或个人与政府之间。[132] 由于结社自由没有充分实现,导致社团的不完全独立,社团的不完全独立又自然地使政府和社团之间的权力没有明确划分,政府有时代替社团行使权力,社团有时又行使政府的某些职权。如在改革开放前,我国的体育和文化事业“完全被作为公共事务,由政府管理”,改革后虽然“将管理该事物的部分职能转移给社会”,[133]但有关社团有时仍然把自己当成政府机关,往往还习惯于行使政府的处罚权力,而没有及时地完成从行政部门到社会团体的脚色转换。 当社团违法的时候,政府有权对其依法进行处罚,这属于行政处罚;而对社团中的成员的处罚权,政府和社团都享有,但其性质不同。如果社团成员违反的是国家法律法规,应由政府或法院处罚。如某球员虽然属于足协,但其打架斗殴造成他人人身伤害的行为,触犯刑律的由刑法处罚,触犯治安法的由政府进行行政处罚。行政处罚既可以是针对社团的,也可以是针对社团成员的。如果社团成员违反的是社团纪律或职业道德,则应由社团处罚。行政处罚与社团处罚的方式也有不同,前者主要是吊销执照、停业整顿、罚款等,后者一般表现为警告、批评、记过、开除等,社团处罚更接近于行政机关对其内部成员的行政处分,它们都属于一个机关或团体对自己内部成员的处罚,而不是政府机关对本机关外的团体或个人进行的处罚。 (文中第一部分为首发,第二部分发表于《燕京法学》(第二辑),中国民主法制出版社2007年版;第三、四部分发表于《北方法学》2009年第2期;第五、六、七部分发表于《河南政法管理干部学院学报》2008年第3期) [1] [荷]亨利·范·马尔赛文 格尔·范·德·唐著,《成文宪法的比较研究》,华夏出版社1987版,第146页。 [2] 李步云主编:《人权法学》,高等教育出版社2005年版,第162页。 [3] 董和平、韩大元、李树忠著:《宪法学》,法律出版社2000年版,第374页。其他宪法教材对结社自由的定义基本相同。 [4] 董和平、韩大元、李树忠著:《宪法学》,法律出版社2000年版,第374页;王世杰、钱端生著:《比较宪法》,中国政法大学出版社1997年版,第107页。在民法学上,社团作为法人之一种,“法人依其目的及法律上之根据,得分为公法人和私法人。……依私法人之事实上情形,又可分为社团(德Ver eine)及财团(德Stuftungen)二者。因人之结合,而取得独立的权义主体之资格者,谓之社团。如商会,农会,公司,合作社等是。因财产之设定,而得以独立的享受权利,负担义务者,谓之财团。例如寺庙庵院,慈善机关(孤儿院,济良所,救生局,掩埋局等),励志社及青年会等是。”见梅仲协著:《民法要义》,中国政法大学出版社1998年版,第64页。大陆法系、英美法系和我国对法人有不同的分类,有关介绍可参见彭万林主编:《民法学》,中国政法大学出版社2002年版,第83—84页。 [5] 梅仲协著:《民法要义》,中国政法大学出版社1998年版,第64页。 [6] [荷]莱克斯·赫尔马·范·福斯:《走向结社自由的社会历史》,引自《“社会团体的法律问题”研讨会会议材料》,第214页。 |
来源: 共识网 | 来源日期:2009-4 |
改革过程中权力、市场和社会三种力量有失衡之处,“权力之恶”和“资本之恶”未得到有效制约。而要制约权力与资本之“恶”,必须建设社会,其前提是解放社会,解放社会组织。 变化,从不经意的细节开始 细节一:在我生活的城市深圳,前不久举行了“百公里徒步”活动,从深圳湾体育中心出发,最后到达大鹏文化广场,全程99.97公里。活动吸引了一万多人参加,除了深圳人,一些北京、上海、西安、长沙和香港、台湾等地的驴友也乘飞机来深圳,甚至还有韩国和美国的朋友也赶来凑热闹。 与往年一样,活动完全由网友自发组织,自2001年网友“行云流水”在深圳磨房网发帖召集,一批驴友以“双脚丈量深圳”为主题首发徒步以来,“百公里徒步”每年都在延续和发展变化,影响力也在不断扩大,已从10年前的52人发展到今天的上万人参加,“百公里”的规模和影响力成为深圳最大的自发的户外活动之一。与往年不一样,这场活动既不是官方主办,也没有受到官方心怀惊恐的特别“保护”,而媒体也给予了足够的支持。 细节二:我认识的一些朋友平时喜爱读书、品书,无形中就形成了一个小圈子,在繁忙的工作之余大家经常聚聚,就成立了一个“后院读书会”,以前参加聚会多多少少有点担惊受怕,因为出师无名,名不正就言不顺。可现在不同了,这样一个自娱自乐的小团体,正在深圳民间组织管理局申请注册、登记,据“后院读书会”的朋友介绍,注册非常顺利。 细节隐藏着秘密,城市的秘密,历史的秘密,社会的秘密。上文提到的两个细节,叙述着一个宏大的主题:社会建设。 今年1月12日,深圳市第五届人民代表大会第三次会议通过《深圳经济特区社会建设促进条例》,于3月1日正式实施。该条例被称为“全国首个社会建设法规”,起到指导深圳市社会建设领域立法的“基本法”的作用。而像“百公里徒步”和“后院读书会”类似的组织或团体,将受到条例的保护和“促进”。 下一步,深圳市人大常委会将加快有关推进基本公共服务均等化、社区建设、社会组织、社会管理创新等方面的立法进程,通过有计划地制定一批社会建设方面的具体法规,力争率先形成比较完备的社会建设领域的基本法规框架。 社会建设来自“顶层设计” 中国式改革大多由上而下推行,深圳的“探索”也沿袭这个路径。中共十六届六中全会将“社会建设”与“政治建设”、“经济建设”、“文化建设”放在同等重要地位,并且提出“共同建设、共同享有”,强调全民参与社会建设的重要性。广东省委省政府自2009年以来,多次发文强调社会建设的重要性。2011年,《中共广东省委广东省人民政府关于加强社会建设的决定》、《加强社会建设创新社会管理为建设幸福广东作出新贡献》等文件,都把建设和培养社会组织作为政府工作重点。 显然,广东社会建设的直接动力来自于中央政府改革大局的需要。虽然将社会建设、发展社会组织等纳入省委省政府文件已属于一种“高层政策设计”,但实际上可以追溯到中央的“顶层政策设计”。而在广东密集出台公益政策法规之前,广东省与民政部已经签署了《部省协议》,承诺在政策法律方面进行重大改革。也就是说,是在中央的授意和支持下,广东社会建设才告诞生和发展。深圳,乃至广东,在中央的支持下,再次成为中国社会改革的先行者。 这也意味着,广东的社会建设并非出于想象或政治需要的权宜之计,而是一种有着深厚政治基础和强烈历史要求的制度创新模式。 解放社会也是解放组织 谈论建设社会,我们遇到的第一个难题是如何定义社会。按意大利政治学者诺伯特·波比奥提出的“伟大的两分法”,自查士丁尼《民法大全》确定公法与私法概念后,“公”与“私”这对术语就走进了西方政治思想史和社会思想史。而公私“两分法”又派生出其他概念,比如战争与和平,民主与独裁,社会与共同体,自然状态与公民社会等。在对“两分法”中的两个术语进行定义时,一种办法是把两者定义为相互独立的两部分,另一种办法是先定义其中一个,而把另一个定义为前者的反面,如和平就是非战争。 社会的定义亦然。按“伟大的两分法”,它既相对于自然状态又相对于国家、政府而存在和定义。黑格尔将社会与国家区分,以自然状态、经济领域和市民社会为一方,以政治领域和国家为另一方,双方的分界线正是以平等联合体和不平等联合体之间的分界线。所以,国家、政府、政治等,总是被狭隘并颇具争议地理解为一个有组织的社会系统内部行使强制力的复杂机构,而“社会”又反过来指不被国家规制的各种人的关系领域。 德鲁克说,“人类作为社会和政治的存在,必须要有功能正常的社会,正如人类作为生物的存在,必须要有空气以供呼吸。”这位管理学家似乎也认同政治与社会的两分。马克思说人的本质是一切社会关系的总和,中国有句老话说“有人的地方就有江湖”,可见人离不开“江湖”与“关系”。但在德鲁克看来,有人的地方未必有社会,“没有人会把船只失事时一群无组织、惊恐奔跑的人叫做一个‘社会’。那儿尽管有一群人,但并不存在社会。事实上,这种恐慌的直接原因便在于社会的崩溃;而克服这种恐慌的惟一途径,是用社会价值观念、社会纪律、社会权利和社会组织来重建一个社会。” 按德鲁克的理解,“社会”这个术语至少需要有另一个术语即“组织”来加持,且这个“组织”还须具有“价值”、“权利”、“纪律”、“秩序”的意义。 国家、政府/社会两分的中国表达是江山/社稷。孟子说,“民为贵,社稷次之,君为轻。”其中,民、社稷和君各有取向。“社稷”从字面来看是说土谷之神,君王为了祈求国事太平,五谷丰登,每年都要到郊外祭祀土地和五谷神。有人据此认为“社稷”是国家的象征,其实,“社稷”恰恰是国家、政府权力的补充,也就是社会。没有百姓就没有社会,没有社会也就没有国家、政府和君主。这也是孟子政治思想的价值排序。所谓“社稷之忧”、“社稷之患”、“社稷之危”,大意指今天孙立平教授所说的“社会溃败”。 现代政治理念在政府与社会的两维中,加入了市场的维度。政府、市场和社会构成一个国家的三大支柱。以前,政治至上,窒息市场和社会的发育空间。过去30年,我们从重视政治建设、政治运动转向经济建设,市场得到了复苏,也取得了不小的成绩,但一直忽视了社会建设,导致公权力以无所不能的姿态膨胀。 社会发育不全,严重制约了经济发展甚至影响社会的和谐稳定。现实也印证了这个判断,中国社科院发布的社会蓝皮书指出,中国经济社会快速发展的同时,也面临各种挑战和社会问题。特别是收入分配、劳动关系、物价房价等问题比较突出。该社会蓝皮书总结出了中国社会建设面临的5个主要矛盾和挑战。清华大学社会学系社会发展研究课题组2010年发布《走向社会重建之路》的报告就提到,当今中国的众多社会矛盾——贫富差距扩大、官民关系紧张、劳资纠纷增多等,归根到底,是由于改革过程中权力、市场和社会三种力量有失衡之处,“权力之恶”和“资本之恶”未得到有效制约。而要制约权力与资本之“恶”,必须建设社会,但前提是解放社会,解放社会组织。 解放社会组织须约束权力 当前中国复杂的经济社会生活,对现实治理结构形成了严峻的挑战,客观上要求更有效的治理能力。而在既缺少自主的社会又缺少自主的市场的情境下,这个需求很容易直接被转换为对更强大权力的呼唤,期望用一种无所不包的权力来应对所有这一切。中国当下面临的一个新的历史性抉择是:造就一种更强大的“总体性权力”来包打天下,还是通过社会的重建,形成政府、市场、社会相互配合的治理结构? 中国的历史经验已经充分证明,重建包办一切的“总体性权力”不是出路。在日益复杂化的经济社会生活中,面对层出不穷、错综复杂的社会问题,“总体性权力”不仅应接不暇,而且因其粗线条、简单化等缺陷,反而可能成为社会失序的根源。 实质上,公权力的理性是有限理性,当有限理性被赋予无限责任时,就不可避免左支右绌、疲于奔命。而正常的社会,公民参与、介入各种社会组织,可以调动全社会力量解决社会保障和各类社会问题。 社会机制和社会组织发育良好,成为国家和民间之间的桥梁,能够在国家、市场和社会的三维体制中承担相应责任。民间组织、行业协会及各种随机性的团体或“圈子”各司其责,既监督政府又制衡市场,各种利益在社会这个大平台上沟通和博弈,倒逼公权力学会并养成“善于倾听”的习惯,权力、市场与社会才会和谐、均衡发展。 托马斯?潘恩在《人权论》中有一句名言:社会因我们的需要而生,国家因我们的弱点而生。现代社会治理,说到底就是要明晰“需要”与“弱点”的分界,在不是“弱点”的领域,在民众“需要”的领域,退场。 回到深圳,也有一个“退场”的故事。2011年6月14日,时任深圳民政局局长的刘润华正式辞去慈善会法人代表职务,并将其托管给深圳关爱办——一个由深圳市宣传部、文明办以及媒体合力打造的公益慈善平台,这也由此解除了深圳民政局与慈善会的上下级关系。在刘润华眼中,为了彻底使慈善会“去行政化”,托管只是第一步。他的最终目标是要推动慈善会的根本性转型,使其与民政局的关系转变为政府主管部门与一般慈善组织间的关系。放眼中国,慈善会基本上都是民政部门内部的慈善组织,深圳此举在中国尚属首例。 刘润华将自己一手创办起来的深圳市慈善会“送”了出去,而此前不久,深圳“请”进李连杰壹基金。这一“送”一“请”,一“退”一“进”,恰恰是行政、权力与社会的关系写照。刘润华现任广东省社工委专职副主任,社工委主任由省委副书记朱明国兼任,如此“高配”社工委,说明广东对社会工作、对社会组织发展的重视。 今年1月,履新不久的刘润华在接受《南方日报》记者采访时说,我们通过经济领域的改革厘清了政府与市场的关系,发挥了市场在资源配置中的基础性作用,肯定了企业在市场体系中的主体地位。同样地,我们推进社会领域改革,就是要厘清政府与社会,主要是指政府与社会组织的关系,发挥社会自治在社会治理中的基础性作用,承认社会组织在新的社会治理结构中的主体地位……政社分开,改变政府对社会服务大包大揽的局面。只有这样,才能真正解决经济与社会“一条腿长,一条腿短”的问题,才能真正实现“小政府,大社会”的愿景,才能让政府自上而下的行政管理与社会自下而上的自我管理相结合,形成新的社会治理结构。 广东有底气约束权力、解放社会组织,缘于对社会组织的定位与认识。在广东省委十届九次全会上,中央政治局委员、广东省委书记汪洋对社会组织做了如下描述:“要坚决纠正片面认为发展社会组织会动摇我们的基本政治体制、削弱政府管理的错误认识,把社会组织工作放到改革开放和经济社会发展的大背景下加以研究和推进,把推动社会组织健康发展放在社会建设的大局中去谋划和把握,使社会组织成为政府服务和管理社会的参谋和助手。” 培育正派社会 社会组织、社会建设,培育社会,无论如何表述,都说明了这是一种上下同欲的共识,也是社会对“社会”的重新审视。可我们一直在回避一个问题:社会或者组织的价值由谁来体现? 在一些表述中,社会、市民社会与公民社会互相转化和替代。上世纪90年代初中国的知识界就提出要建构中国的市民社会,但这样的理想深深烙上了现实政治的烙印,即在市民社会中起主导作用的其实并不是公民社会作为道德政治秩序的理想,而是一个非常现实的考量,即社会如何才能有效地提出一些自我治理、自我建设的要求。 自我治理、自我建设的市民社会当然很重要,尤其是现阶段而言,它经常被作为一种权利或反抗策略,如乌坎事件的解决。但它与公民社会应有的道德价值理念还是存在很大差距。公民社会中的每一个人都是能动而独立的道德主体,这样的个体之所以道德,是因为他能够坚持道德地对待同类中的其他个体,不诉诸暴力或武力,不诉诸毒胶囊、瘦肉精之类的惟利是图的败德行为。 在公民社会的古典表述中,公民意味着文明市民,权利、反抗的正当性等是其应有之义,但在此基础上,还应有更高的价值即因文明而正派的道德秩序。所以,培育社会、发展社会组织,其意义不仅是作为政府权力的补充,也不仅仅是接过政府管不好也不想管的活,而是一种自我管理的道德要求。 也许今天强调这一点还为时尚早,但正派社会必然是一个方向,而不是一种策略。 (作者为晶报评论员) |
来源: 《阳光》第123期 | 来源日期:2012年5月 |
当前,中国最激动人心的社会变革莫过于自下而上的民间组织的发展。自下而上的民间组织,也被称为“草根NGO”(民间组织的英文缩写为NGO),它的发育程度是衡量社会自治与活力,衡量公民社会发展的重要指标之一。而高效和廉洁的政府、创新和规范的市场、健康和有活力的公民社会是现代文明社会的三大基石。 1995年之前,中国绝大多数民间组织官办色彩浓,自主性非常弱,效率低下,因此被称为“准政府组织”或“二政府”。1995年世界妇女大会在北京的召开为中国草根NGO的发展提供了契机。世妇会期间,中国很多人民团体、社会团体、学者和政府官员都参加了世妇会的NGO论坛,与国外的NGO有了直面接触。这次大会的召开及媒体的报道直接引发了少数精英创办真正NGO的冲动。之后,中国草根NGO开始从后台走向前台,数量逐年增多。早期中国的草根NGO主要集中在北京、云南等地,活动领域集中在妇女、环保与扶贫等领域,NGO的领导人多为体制内精英,草根NGO的资金也主要来源于境外资助机构。经过十多年的发展,目前中国的草根NGO已经遍布全国31个省市自治区。活动领域由传统的妇女、环保与扶贫扩展到流动人口、艾滋病、法律援助、残障儿童、孤儿与罪犯子女的教养等各个公共服务领域。草根NGO的领导人也从兼职的精英时代走向专业的平民时代。特别值得一提的是,近年来一些大学生开始加入到公益创业的领域,为草根NGO的发展输入了大量新鲜血液。另外,中国草根NGO依赖境外资助的局面也有所改善。随着企业社会责任成为新的社会热点,企业逐步成为推动中国公益慈善事业发展的重要力量,成为中国草根NGO的资金来源之一。 由于中国自下而上的NGO绝大多数没有登记注册,而是散布在社会生活的各个领域,因此无法获取其准确的统计信息。大多数学者估计,中国草根NGO的数量在100万到150万之间。但是,学者们对草根NGO数量的估计与人们日常感觉到的数量有很大的落差。事实是,在现实工作中,无论是国内外的基金会等资助机构,还是地方政府,在基层寻找合作伙伴或购买NGO的服务时,面临的最大挑战之一却是苦于找不到合适的NGO。例如,中国红十字基金会在汶川地震之后,拿出2000万用于灾后重建项目招投标,但应标的NGO少之又少,最后落得2000万花不出去。再比如,亚洲开发银行与江西省扶贫办合作开展扶贫项目招投标时,也同样面临找不到合适NGO的困惑。一方面是中国草根NGO大量存在,另一方面,社会又感觉不到它们的存在,或找不到能够合作的草根NGO,这矛盾现象的背后到底是什么原因呢?原因之一恐怕在于,虽然经过十多年的发展,中国草根NGO的数量快速增长,但草根NGO普遍规模小、能力弱、社会公信度不足,真正活跃的、有能力承接政府转移职能、有能力实施项目的草根NGO数量非常有限。 那么,为什么中国草根NGO的发育程度还很低,还无法满足社会发展的迫切需求呢?除了起步晚、发展时间短等客观因素外,目前,制约我国草根NGO发展的原因还有以下两个方面:一是来自外部环境的挑战;二是来自草根NGO自身的挑战。 从外部环境看,首先,社会对NGO的了解与认知程度还非常有限。尽管汶川地震给了草根NGO与志愿者一个展现其价值的舞台,让国人感受到NGO与志愿者的存在及其作用,但是,由于新闻热点的快速转移和缺乏持续的关注,国人对草根NGO的认识并不到位,以至于公众对NGO的捐赠与志愿参与严重不足。其次,现行NGO的登记管理体制还存在很大局限。NGO必须找到一个业务主管部门,然后才可能到民政部门登记注册。然而,由于绝大多数业务主管部门不愿意承担责任或怕麻烦,实际情况是,民间自发的民间组织很难找到业务主管部门,即使找到业务主管部门,民政部门同样具有很大的自由裁量权,可以拒绝登记。因此,草根NGO很难获得合法的身份,也就没有减免税资格和募款资格,甚至随时面临被取缔的风险。再次,公共权力与公共资源的垄断性,导致草根NGO即使获得合法身份,其生存与发展的空间也非常狭小。由于政府职能没有转移到位,事业单位占据了绝大部分公共服务的资源,再加上官办NGO垄断了募款市场,并通过行政手段劝募,严重挤压了草根NGO生存与发展的空间。最后,政府的扶持政策不到位。一方面政府购买NGO的服务还远未制度化,另一方面国家制定的减免税政策难以落实,草根NGO的生存面临严重的资金障碍,以至于当前中国大多数有活力的草根NGO都不是靠“喝母乳”生存,而是靠“喝洋奶”发展。 从NGO内部的障碍看,首先,一些草根NGO缺乏使命感。NGO以使命为先,这是社会之所以需要NGO的重要原因,也是NGO区别于政府与企业的重要特征。然而,当前,一些草根NGO之所以成立,不是为了实现组织的使命,而是出于其他的动机与目的,甚至打着非营利的旗号,为个人牟取私利。一个典型的表现是,有的草根NGO由于使命不清晰,只看哪个领域钱多,就做哪个,或者哪个领域时髦,就做哪块,结果自己也不知道自己这个组织是做什么的,组织为什么要存在。 第二,缺乏理想与抱负。或许由于最基本的生存都难以为继,一些草根NGO缺乏远大的理想,缺乏对行业的引领、对社会责任的担当。在这方面,本来一些民间自发的非公募基金会理应承担更大的社会责任,创造更大的公共价值。然而,遗憾的是,一些非公募基金会或者成为企业避税的工具,或者埋头于一些小项目。在这方面,中国民间自发的基金会与发达国家的私人基金会有很大的差距。例如,美国的私人基金会在推动社会创新,探索解决社会问题的新模式,引领社会的政治、经济与文化进步方面扮演了举足轻重的角色,成为美国发展的“秘密武器”。 第三,缺乏合作精神。由于目前中国的草根NGO普遍规模小、能力弱,因此更需要合作,优势互补。我们看到,在汶川地震抗震救灾过程中涌现了一批NGO精诚团结、相互合作的案例。正因为合作,有钱的出钱、有力的出力、有信息的贡献信息,NGO的作用才得以在抗震救灾中放大,才让世人目睹了中国NGO的风采。然而,遗憾的是,危机阶段NGO团结合作的精神并没有延续,随着紧急救灾的结束,绝大多数NGO之间的合作也就分崩离析。 第四,治理结构不完善。组织是社会的细胞,如果倡导民主的NGO自身都不能做到民主选举与民主决策,理事们相互之间缺乏协商、妥协与合作精神,那么,国家民主制度的建设就缺乏坚实的基础。然而,当前中国草根NGO的治理结构还很不完善,或者没有建立理事会,或者建立了也形同虚设。这既有理事们的原因,也有NGO创始人的原因。有的NGO创始人将组织当成自己个人的私产,独断专行,有的理事缺乏对NGO使命的认同,不愿意投入时间,没有发挥理事会应有的决策与监督功能。 第五,社会公信度不高。当前,一些草根NGO的财务管理不规范,组织的公开透明度不高,NGO的丑闻时有发生。公信度是NGO的生命线。由于社会对民间公益慈善事业,对NGO寄予了很高的期望,因此,哪怕是媒体对某一家NGO丑闻的曝光,也会影响到社会对整个行业的信心,影响到公众的捐赠与参与热情。 第六,组织能力不足。由于草根NGO普遍缺乏管理人才,而管理人才的贫乏又使得组织筹款能力、人力资源管理能力和项目管理能力不足,其结果是组织难以提供更多更好的公共服务,难以获得社会各方的认可与支持,组织也就更难吸引和留住人才,从而陷入恶性循环之中。 要跳出草根NGO发展的陷阱,除了草根NGO自身需要不断学习与反思,需要学会妥协与合作,需要完善治理结构、增强组织的公信力外,政府也需要完善NGO登记管理的法律法规,加大对NGO的政策扶持力度。一个可行的方案是,分领域、分层次、分地域渐进改革。所谓分领域,就是优先发展公益慈善类的草根NGO(包括公益慈善类的社团、民办非企业单位和非公募基金会)、基层社区的自组织和行业协会。所谓分层次,就是优先发展支持性NGO,包括提供资金支持的非公募基金会与社区基金会,开展培训、法律与管理咨询等能力建设服务的支持性NGO,为NGO提供信息服务的机构,对刚起步的小组织进行孵化的支持性组织,对NGO进行财务审计与组织或项目评估的支持性组织。通过支持性组织的发展,推动基层草根NGO的蓬勃发展。所谓分地域,就是优先在发达沿海城市或省份进行NGO管理体制的改革试点。通过降低草根NGO的登记注册门槛,加大政府职能转移和购买草根NGO服务的力度,落实NGO的减免税政策等扶持措施,大力培育与发展NGO,激发社会的活力。 |
来源: 《社会观察》 | 来源日期:2010年05期 | |
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