第四,社会监督机制不健全。现有的制度环境突出了登记管理机关和业务主管单位的监督作用,而对社会公众参与监管缺乏有效的制度安排,民间组织普遍抱怨行政干预太多,影响了他们的工作和发展。
现有的监督制度重视“入口”管理而忽视过程管理,重视程序管理而忽视结果管理,导致一些民间组织透明度不高,内部管理混乱,甚至出现贪污腐败现象,损害了民间组织的社会公信力。公众和党政官员中广泛存在的对民间组织的不信任情绪也在很大程度上制约着民间组织的发展。[13] 如果说民间组织是作为一个公共机构为公众谋福利的话,那么它就必须对公众负责、对公众透明。当前,中国民间组织的社会监督机制不健全,公众或企业的捐款是如何使用的,使用的效果如何等等情况,除民间组织的少数领导者比较清楚之外,其他组织或公众很难了解。
三、推动中国民间组织发展的制度路径
第一,改革有关民间组织的双重管理制度,为民间组织的发展松绑。由于中国现行民间组织登记制度设置的门槛过高,民间组织的登记注册面临巨大障碍,需要改革民间组织的登记管理制度,实现对民间组织由“控制性管理”向“培育性管理”的转变。由双重管理制度向直接登记制度转变,符合社会发展的趋势,对于为民间组织发展松绑具有重要意义。为促进民间组织的发展,应按照统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的要求,推广广东等地的改革经验,支持有条件的地方积极探索,先行先试,推动民间组织的发展。
近年来,各地在民间组织登记程序上进行了许多有益的探索。在探索直接登记方面,广东省出台了《行业协会条例》(2005年12月通过,2006年3月开始施行),把业务主管单位改为业务指导单位,指导单位不再干预行业协会的人、财、物,不再对行业协会的成立进行前置审批,由行业协会发起人向登记管理机关申请注册。2010年,广东省将直接登记范围从行业协会推进到异地商会、公益类和经济类民间组织。广东省出台的《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》中规定,从2012年7月1日起,除特别规定外,将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位,社会组织直接向民政部门申请成立,无须业务主管单位前置审批后再向登记管理机关申请登记。北京市宣布,从2011年开始,工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类四类社会组织无须“挂靠”主管单位,可直接到民政部门登记。天津、浙江、安徽、湖南、海南等省市也先后探索双重管理体制改革,实行直接登记。在推广备案管理方面,各地探索、实行由县(区、市)民政部门统一备案,由街道办事处(镇政府)作为业务主管单位并履行指导监督职责的备案管理制度,从而使大量活跃于社区、为基层群众服务但又暂不具备法人条件的社区民间组织能够取得合法地位。以上这些有益的探索值得各地借鉴,并应逐步上升到国家政策层面。
第二,健全民间组织的管理机制,营造有利于民间组织发展的制度环境。制度剩余与制度匮乏同时并存,是中国民间组织制度环境的重要特征。一方面,关于民间组织的许多规定大量重复、交叉和繁琐,导致了民间组织管理的“制度剩余”。另一方面,在制度剩余的同时,民间组织的管理又存在着许多“真空”地带,存在“制度匮乏”。[14]对于重复、交叉和繁琐的制度机制,要尽快进行修改和完善;对于管理中的“真空”地带,要逐步予以填补。从民间组织内部制度建设来讲,要完善民间组织的治理结构,健全以章程为核心的独立自主、权责明确、运转协调、制衡有效的民间组织法人治理结构;同时,建立民间组织民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的自治机制和自律监管机制。
从民间组织发展的外部制度建设来讲,要为民间组织尤其是公益性民间组织,提供税收优惠和财政支持,以利于进行社会公益活动和为弱势群体提供社会服务的民间组织能够持续发展;要建立政府支持机制,向民间组织提供人才和智力服务支持,鼓励志愿者积极参与;实行民间组织评估制度,促进民间组织增进透明度,强化社会监督,提高民间组织的社会公信力。对于基金会一类的民间组织,要实施注册会计师审计制度,这是加强基金会财务管理和健全内部控制体系的有力支撑,有助于提升基金会财务管理水平,强化基金会风险防范和内部控制意识,促进反腐倡廉工作。
第三,完善有关民间组织的法律法规,确保民间组织的健康发展。随着经济发展和社会进步,民间组织面临的社会环境也发生了很大的变化,民间组织与政府、企事业单位以及国外民间组织之间的关系更加复杂。应从实际情况出发,通过立法进一步明确民间组织的法律地位和发展空间,明确民间组织的性质、服务宗旨、服务对象、赔偿机制、法律责任、审批程序、监督体制等,形成完备的有关民间组织的法律法规体系。
完善民间组织的法律法规体系,重点在于明确民间组织的责任并规范其运行方式,保证其依法从事管理和服务活动。应加快修订《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》。在条件成熟时,制定出台《民间组织法》,要通过法律确立民间组织的指导思想、管理原则、活动领域和范围、活动准则、权利与义务等。在《民间组织法》出台前,可先制定《行业协会法》、《慈善法》等单项法律法规,实现政府对民间组织的依法管理。[15]只有完善有关民间组织的法律法规,才能保障民间组织的合法权益,并规范其合法运行,促进其健康发展。
(本文发表于《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2013年第4期。)
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