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教育领域寻租特征、原因及其治理

来源：《东北师大学报（哲学社会科学版）》2014年第4期  作者：韩喜平 曲海龙

摘 要：笔者从学术的角度讨论了教育领域寻租行为的特征、原因及其治理措施。可以看出，寻租行为主要存在于市场竞争不充分的领域中，往往以损害他人利益为代价来获取自身的收益，尤其在教育领域，对社会的危害尤甚。寻找教育领域寻租行为的根源并有针对性地寻求治理措施成为学者们研究的热点。马克思主义利益理论指出任何理性个体的任何行为的出发点都是自身利益的最大化，认为利益是驱使寻租的内在动力。因此，我们要以此为切入点寻找抑制和破除教育领域寻租的进路。经研究发现，由于政府的干预、信息不对称、制度不健全、以及当事人道德水平及法律意识淡薄等原因，导致教育领域的寻租具有复杂性、专业性、属人性以及负外部性等特征，并针对这些特征及原因提出了对制度改革、增加办事透明度、完善立法和加强道德教育、完善学术体制等措施。

关键词：寻租；教育领域；利益；进路

　　由于各种原因，实事求是地承认，我国的腐败问题比较严重，而且这种腐败甚至从“行政权力”寻租逐渐向“机会”寻租转变，在利益的诱导下使寻租活动蔓延到拥有机会的社会各个部门，如金融、证券、房地产、新闻、出版，甚至教育部门。新一届中央委员会坚持老虎、苍蝇一起打，力求解决治理腐败问题，而要彻底根治腐败，必须建立在深入了解腐败的特征以及导致腐败问题产生的原因，从而有针对性地制定相关措施。近年来，在教育领域高考移民、校园贪腐、学术不端、去行政化、教育不公等话题频现，这些都是有关腐败的问题，要治理这些现象，需要从理论上认识产生问题的原因，肇始于上世纪六七十年代的寻租理论被认为是解释这些问题较为成熟的理论，其对国内垄断、国际贸易竞争尤其是发展中国家的贸易保护主义及发展政策具有很强的解释力。目前，寻租理论被广泛用来解释各种社会失范、权力滥用等问题。本文借用寻租理论的相关研究成果，从教育领域寻租的类型划分及典型特征入手，在分析其成因的同时探讨相关治理之道。

一、传统寻租及其演变

“寻租”一词最早由著名经济学家Ａ·克鲁格于1974年提出，其最初含义是权力中心为获取额外收益而无原则地让渡权力。公共选择学派代表人物布坎南等将此项研究引向深入，布坎南在《寻求租金与寻求利润》一文中区分了寻租和寻利这两个概念，他认为，在市场经济中，人们通过竞争来寻利，这种寻利有利于市场的良性发展，故对于他人是有好处的；但是在特定的制度背景中，人们通过竞争来寻租，以损害他人、社会或国家的利益为代价来实现自身利益的最大化，这种寻租活动对他人没有好处。经济租金在市场经济中是一个动态的剩余，它有助于企业家进行创新活动，因为任何新的利润都是通过创新活动获得的，企业家要获得利润就必须创新。因此，这种剩余是动态的，会通过市场竞争而逐渐消失。寻租意义上的租金，则不是动态的，不会通过竞争而消失，因为不存在竞争，而仅仅是少数特权者为取得自身利益而获得的超额收入[1]。寻租理论最初主要关注诸如垄断、进出口控制、政策游说等问题，其原因是显见的：在这些领域中不存在充分的市场竞争。正是由于寻租理论对上述领域的巨大解释力，使其进一步被用来描述和阐释权力设租寻租及腐败等问题。寻租并不必然意味着一定腐败，但它却极可能成为滋生腐败的温床。尤其是涉及公共权力和公共事务的设租寻租行为，由于其大都事关权力干预和垄断，并且其所消耗或滥用的多是公共稀缺资源，因此其害尤甚。

对寻租者而言，其行为的指向是个人利益的最大化，但这样的行为同时具有较大的负外部性。如安·克鲁格所言，寻租是“在利用稀缺资源中，通过政治过程获得特权，从而构成对他人的伤害大于租金获得者收益的行为”[2]。换句话说，对寻租者而言，寻租行为虽然符合其利益最大化原则，但对社会整体而言，寻租者的所得却远远小于对他人造成的伤害。寻租行为在现实中的表现形式往往与政府的干涉是分不开的，当然，布坎南认为减少寻租最行之有效的办法就是限制政府的活动范围，然而实际上寻租活跃程度与政府管制之间的关系并非正相关，例如随着我国经济体制改革的不断深入，政府对经济的管制正在不断减弱，而寻租现象非但没有实质性地减少，反倒呈现逐渐增加的趋势[3]。

二、教育领域寻租的表现形式

教育领域寻租是指教育部门借用公共教育权力，利用某些制度的漏洞或弹性，或者主动设置寻租，进而获取不合理的额外收益。就教育领域而言，寻租行为的表现形式五花八门，以高等教育的主要供给方普通高校为中心，大致可以区分为高校与外部组织和个人间的寻租行为以及高校内部的寻租行为：

第一，学校与教育行政主管部门间的寻租行为。普通高校作为利益主体，在追求利益最大化的驱使下，涉足寻租常常在所难免。虽然各高校的具体情况千差万别，但为争取教育行政部门在教育投入、确定招生规模、学科设置与学科升级、应对教学检查、毕业就业、争取科研项目等方面的支持，几乎都有寻租的动机甚至寻租行为。例如，各高校争相在北京设立“驻京办”，表面上看这些部门的设置是为了方便接待、招生、培训、方便出差等，但实际上这些驻京办的主要功能就是为了向上级主管部门“公关”，以求得自身利益最大化的实现，这类寻租具有行政权力特征，相关的寻租行为表现为单向的，自下而上的。

第二，学校与校外组织及个人间的寻租行为。主要是由于学校为获取社会办学资源和教育投入、出售教育产品、维系并不断改善学校周边的办学环境、扩大发展空间等，而与当地政府机关、相关企业和个人间存在复杂的利益纠葛，从而为寻租活动的产生提供可能。随着全球教育领域市场化趋势日渐明显，教育领域与市场联系起来的需求正在强化，这越来越意味着高等教育机构要在经济、社会及文化等方面为其“产品”负责。因此，学校要想进入某些特定的市场，就要想方设法“走关系”，其性质与当前企业之间的“吃回扣”现象相类似。另一方面学生和家长对学历和学位的市场价值越来越重视，这就更强化了学校寻租的内在动力。除此之外，企业和个人在学校采购、基建、招生、就业等领域中可以谋求商机，获得利益，从而将学校变成了寻租的对象。可见，这类寻租活动往往是以双向寻租或相互寻租的方式进行，寻租活动更为隐蔽和复杂。因此，增加了监管难度。

第三，学校内部的寻租行为。这类寻租因高校内部各种权力及其相互之间的关系较为复杂，导致分析起来较为困难，按照寻租对象不同，寻租类型主要有党委权力寻租、行政权力寻租和学术权力寻租三类。首先是党委权力寻租，我国《高等教育法》明确指出，高等学校实行党委领导下的校长负责制，这从立法层面上确立了党委在高校的领导核心地位。高校党委因其在高校大政方针领域的领导地位以及在干部任用、纪检监督及宣传等具体工作中的主导作用而成为寻租对象。其次是行政权力寻租，在学校中行政权力的运行逻辑与一般行政权力类似，因此在财务、教学管理、科研管理、学生日常管理、招生就业等众多领域都会存在内部的寻租行为。最后是学术权力寻租，主要是因为学术权力及学术权威掌控学术资源，在职称评定、评奖评优、学位授予、科研立项结项、教学评估等众多领域享有广泛影响，它自然也成了寻租对象。同时，学术权力具有高度属人化特征，往往因学术权威的脾气秉性、行事风格等的不同而有较大差异，从而造成学术权力寻租的多样性和复杂性。除此之外这些组织或个人也会因手中掌握的教育、教学资源而成为寻租的对象。在学校内部，上述三类寻租行为一般并非是独立存在的，往往彼此融通，具有一定程度的网络化特征，因此就更增加了寻租行为的复杂性。

三、教育领域寻租的特征及原因分析

只有充分了解教育领域寻租的特征以及其成因，才能从根本上认识教育领域寻租行为，制定相应措施解决这一问题。与政府寻租和市场领域的寻租不同，教育领域寻租具有自身的特征，表现在：

首先，教育领域寻租兼具政府寻租和市场寻租二者的特征。有学者认为政府对教育领域的干预过多，导致了大量制度性租金的产生[4]。此类分析看到了问题的一个方面，即教育领域具有很强的政府垄断性，使得公立学校在资金来源、招生就业、教学科研等领域无法做到真正自主，从而被迫拾级而上，向上寻租；而随着各种私立学校的建立，这种垄断性正在慢慢减弱，同时也应当看到，当前学校办学的泛行政化特征较为明显，行政级别划分严格，在一定程度上容易导致行政权力寻租。另外，为了因应国际上高等教育市场化的大趋势，提高我国高等教育的竞争力并与西方大学实现某种程度的对接，为了顺应高等教育大众化的发展方向和公众对提高高等教育质量的期待，我国高等教育领域出现了政府主导下的市场化过程。一时间，高等教育产品、高等教育产业、高等教育市场充斥于形形色色的高等教育研究，经济学的诸多概念和理论被移花接木，广泛出现在高等教育研究中。市场的逻辑一经激活，迅速在高等教育领域蔓延，办学资金多样化、后勤社会化（市场化）、评价标准多元化，凡此种种，不一而足。作为回应，高校及各学院忙于创收，争相倒向市场的怀抱，紧盯着市场的指挥棒，校（院）长成了CEO，导师成了老板，争市场，搞营销，甚至挂羊头卖狗肉（如许多高校竞相成立独立学院，以相对高水准的师资和办学条件博取高额学费），寻租逻辑假市场之手轻松登堂入室。与此同时学术、科研等[5]本该体现公共产品特征的部分被强行推给市场，从而使寻租行为延伸到学术界。

其次，相当一部分教育领域寻租行为是源于信息不充分和信息不对称。第一是外界对学校教育信息掌握不充分，由于学生、家长及企业对学校教育信息如学科设置、不同专业的发展及就业前景、招生名额、导师的学术水准、学界影响等掌握不充分，造成个人与学校之间信息的严重不对称，在客观上为教育领域寻租行为制造了可能。另一方面，教育领域资源相对稀缺，家长及学生的可选择余地有限，因此使得教育领域设租行为对寻租人而言变得无法拒绝，这进一步助长了设租寻租行为。第二，在学校和教育领域行政主管部门之间同样存在信息的不对称，表现在主管部门拥有分配教育拨款、进行教育教学评估、批准科研项目、核定招生名额等对学校而言的生杀大权，而学校对这些方面的信息是不充分的，这就迫使学校向主管部门寻租以谋求利益最大化。此外，在学校内部，学校和学院之间、学院和学院之间、管理者和教学科研人员之间、教师和学生之间也存在较为严重的信息不对称，一旦涉及利益关系，就极易引发设租寻租行为。

再次，教育领域寻租呈现出复杂性，既有制度性寻租，也有偶发的、分散的、非制度性寻租，不可一概而论。在教育领域内的寻租活动主要根源在于我国学校在教育入学、管理、评估、监督等环节的制度性缺陷或漏洞，如高考地域性差异以及各种加分制度等，诸如此类的现象容易导致弄虚作假现象，促使寻租行为的发生。但是也有一些寻租行为是偶发的、分散的，主要原因在于寻租当事人道德水平与法律意识缺失，以及缺乏

相关的监督和惩罚机制等。

另外，教育领域的部分寻租活动呈现出高度专业性和属人化特征。主要体现在学术项目申报、论文答辩及职称评定等方面，在这些方面由于具有高度的专业性，而评定委员会又具有属人化特征，评定的标准有一定的主观性，受人的因素影响较大，因此寻租活动具有更大的隐蔽性和欺骗性，寻租的主客体行为不易被发现，且即便被发现也可以以学术见解不同为由全身而退，如此低风险助长了寻租的行为。另外，在学术成果与年终奖、项目申报资金等利益挂钩的前提下，很多学者在市场的操控下极易产生急功近利的情绪，于是学术寻租和涉及专业知识的寻租活动随之泛滥，由寻租行为带来的短期暴利又会诱惑他人跟风寻租，如此导致了寻租设租的恶性循环。

最后，相较于一般寻租活动，教育领域寻租具有更大的负外部性。由于学校在社会上地位的特殊性，如果其寻租活动泛滥，必然会带来巨大的社会负面影响，而寻租活动泛滥的大学本身如果只是致力于自身利益的最大化，就难以圆满地完成社会赋予的教学、科研、社会服务和文化传承的功能。这样的例子在学校招生中显得极为典型，由于每年的招生名额是固定的，因此如果以寻租的方式取得名额则同时会剥夺他人的机会，继而间接影响他人未来的生活水准以及工作机会等一系列问题[6]。因此，剥夺他人获取知识的机会事实上危及了以知识为基础的“能力、智力、权力和财富”等一系列物质和精神的存在。

四、抑制和破除教育领域寻租的进路

近年来，教育领域寻租呈蔓延趋势，如果不采取措施抑制和破除之，最终必然会异化教育领域功能、扭曲教育领域文化、破坏教育领域公平、滋生教育领域腐败和违法犯罪，并最终伤害教育领域本身，可见教育领域寻租的危害程度之深。基于前述对教育领域寻租特征及其原因的分析，我们认为欲抑制和破除教育领域寻租，有下述进路可循：

第一，进一步深化高等教育改革，在法律和制度层面明确政府、市场和高等教育之间关系。虽然数百年来，政府和市场的关系到底应该如何定位仍是充满争议的难题，但就高等教育而言，如果不在两者各自所扮演的角色间作进一步的厘定，不压缩高等教育寻租空间，高等教育寻租的结构性条件就始终存在。我们认为要明确政府和市场在高等教育领域的功能定位，当然要以高等教育自身的功能定位为出发点。有论者认为高等教育（产品及服务）是公共物品，这是莫大的误解，纯粹公共物品的两个界定性特征是非排他性和非竞争性，这两个特征高等教育显然都不具备；另一方面，高等教育确实具有有限的非排他性和局部非竞争性，属于准公共物品范畴。世界上没有哪个国家政府将高等教育完全交给市场这一事实也在一定程度上反证了高等教育的准公共物品性质。就政府对如高等教育等准公共物品负有特定的提供和保障之责而言，政府应参照提供公共物品的逻辑和做法来进行，注重强化高等教育的非排他性和非竞争性特征，如在资源配置时尽量弱化并最终消除依据行政级别和各种行政手段设置的层级标准，借此压缩高校向上寻租的空间。当前大学去行政化的相关举措就是沿循这一进路的努力。同时，应致力于大学自治的构建与发展，明确大学自治的范围，以防止教育行政主管部门自上而下的干涉和寻租活动。就市场的作用和高校对市场的参与而言，高等教育的竞争性特征应主要在市场中体现并且让市场在教育资源配置中起到越来越重要的作用。在高等教育要素（如住宿、饮食、教材、教具等等）供给中，只要市场能胜任的，就可以尽可能地市场化，而对高等教育产品（如课程、科研成果等）的市场化，则应加以区分，平衡高校的社会服务角色和市场角色。此外，还要在整个过程中确保公办高校的非盈利性质，以防高校唯市场马首是瞻，寻租逐利，或沦为寻租对象。

第二，增加与教育领域有关事项的透明度，通过确立信息披露，财务、教务、学务公开等制度弱化和消除教育领域的信息不充分和信息不对称情况。对广受关注的高考和研究生招生名额、专业选择、公共财务、科研立项和科研经费使用、职称职级评定、评奖评优等事项，尤其要以制度化方式畅通相关信息的获取渠道，强制披露信息，消除暗箱操作[7]。对涉及教育领域要素的领域，可考虑通过引入市场机制，通过充分的市场竞争消除信息不对称以及由此引发的寻租活动，如对基础设施建设、大型设备引进等可采用招标的方式，委托负责招标的第三方实现，减少手握权力人员的直接参与。另外，增强教育领域相关事项的透明度，还意味着学校应该强化民主决策，防止权力集中，建立决策责任追究制度，加大惩罚力度，以增加寻租成本的方式进一步抑制寻租活动的发生。最后，要建立健全良好的监督机制，可通过内部监督与社会监督并行的方式进行：首先要在学校内部建立专门的监督机构，专门负责违法、违纪等腐败现象的政治工作；其次可通过建立社会匿名举报平台等措施，加强社会对学校的监督力度，防止学校设租以及寻租的行为。

第三，制度化努力和道德教育双管齐下。对于制度性寻租，应主要以完善立法和填补制度漏洞等制度化努力来应对。通过完善制度设计，压缩寻租活动的存在空间，相关寻租活动必然会被抑制。以高考移民为例，虽然近年来讨论较多，但仍有愈演愈烈之势，甚至出现了以移民海外的形式博取高考优势的极端案例。究其原因，如果抛开各地教育水平差异不谈，相关寻租活动的存在主要还是因为在户籍管理、高考报名及招生等环节存在制度性漏洞，相应地，此类问题的化解也只能依靠制度创新和修补制度性漏洞的方式进行。对于呈分散化态势的偶发性寻租行为，在制度性努力之外，还要重视相关道德教育的作用，尤其对高校内部的偶发性寻租行为更是如此。高校作为教书育人的场所和文明传承的中坚，重利忘义甚至违法犯罪的寻租行为与其精神追求格格不入。如果高校连自己的教职员工都教育不好，何谈教书育人？ 清初名士顾炎武尝言，“礼、义，治人之大法；廉、耻，立人之大节。盖不廉则无所不取，不耻则无所不为。人而如此, 则祸败乱亡，亦无所不至；况为大臣而无所不取，无所不为，则天下其有不乱，国家其有不亡者乎？”顾氏着眼于王朝兴替和天下治乱，其实治理高等教育寻租行为，其理一也。如果手握高等教育资源的人无所不取，无所不为，寻租行为泛滥，高等教育的目标根本无从实现。诺贝尔经济学奖得主诺斯也认为，遏制寻租的有效方法是法律制度和规范的文化和道德。为此，我们要强化高校教职员工的思想政治素质教育、艰苦奋斗教育、廉政教育和为人民服务的再教育，引导和帮助他们树立正确的人生观和职业观，削弱诱发寻租的动机。

第四，完善学术管理体制，抑制基于专业知识的学术寻租和学术腐败。可以探索在提高教师和研究人员整体待遇的同时，努力使研究成果和工资、奖金等收入脱钩，而仅作为一种学术批评、学术交流和学术荣誉的媒介存在。当前，高等教育机构普遍将研究成果和工资、奖金等直接挂钩，如当前我国大多数高校都将发表论文的数量和级别与奖金等挂钩，并且由于工资和职称密切相关而职称与学术成果挂钩，实际上，学术成果与工资也是直接挂钩的。这种学术成果兑换直接利益的设计在鼓励学者从事研究的同时却激发了一种学术寻租和急功近利的倾向。当前一个普遍的趋势是，有相当一部分学人认为发表出来的文章就是“好”文章，一旦这些“成果”兑换了相应的利益，它们本身的学术价值、社会影响等就少人问津了，而为了发表成果，争取科研项目，寻租活动丛生。另外，在我国大学管理泛行政化的大背景下，政府积极制定政策，引导高校管理向去行政化方向发展。其中一项重要的举措是强化学术权力，建立各级学术委员会，使其在教师评聘、科研成果认定等方面发挥主导作用。到目前为止，该举措取得了较好的效果，但我们还是要对学术权力的集中保持适当警惕。任何无监督和无制约的权力都几乎肯定会走向腐败，学术权力也不例外。我们还要继续研究学术委员会的运行模式，以及除了外部监督外如何在学术委员会内部做到权力制衡，以防止集体性学术寻租行为。

参考文献：

[1]詹姆士·布坎南.寻求租金和寻求利润[J].经济社会体制比较，1988（6）.

[2]安妮·克鲁格.寻租社会的政治经济学[J].经济社会体制比较，1988（5）.

[3]万安培.租金规模的动态考察[J].经济研究，1995（2）：75-80.

[4]郝保伟，毛亚庆.高等教育寻租的制度分析[J].清华大学教育研究，2006（5）.

[5]周明亮.高校食堂市场化进程中的几点思考[J].科技信息，2010（35）.

[6]伯顿·克拉克.探究的场所——现代大学的科研和研究生教育[M].王承绪，译.杭州：浙江教育出版社，2001：277.

[7]胡国庆，郑哲.高校招标采购的监督制约机制[J].实验技术与管理，2010（9）.