冯全民：民众诉求表达不能仅靠官员走群众路线

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冯全民：民众诉求表达不能仅靠官员走群众路线
发布时间:2013-12-26
作者:冯全民

“一切为了群众，一切依靠群众”，“从群众中来，到群众中去”是中共长期倡导的群众路线。 　　所谓“从群众中来”，就是党制定方针政策的依据要来自群众，要由党的领导干部到群众中去，听取和收集群众的意见及建议，在集中群众意见的基础上作出决策；所谓“到群众中去”，就是党的方针政策制定出来后，再交给群众讨论、贯彻执行，并在讨论、执行过程中不断根据群众的意见进行修改，使之逐步完善。由此可见，群众路线的两句话中，“一切为了群众，一切依靠群众”，只是执政党宗旨的自我宣示。“从群众中来，到群众中去”才具有方法论的意义，就是要解决民众意愿和诉求的表达问题。 　　应当说，中共在夺取政权的战争年代，在解决群众意愿和诉求表达问题上做得是非常成功的。正是由于中共深刻地把握了广大农民对土地的渴望，提出了土地革命的纲领，许诺革命成功后给农民以土地，才能够动员广大农民投身于中共所领导的革命战争，通过农村包围城市取得了全国政权。 　　但是，中共由革命党变为执政党以后，党和群众的地位及双方的关系已发生了根本转变。群众由党生存和发展壮大的依靠力量变成了执政和治理的对象，党群关系也由过去的鱼水关系变成了领导与被领导关系。在这种情况下，如果仍然沿用革命战争年代的做法，靠领导干部走群众路线来解决群众诉求的表达问题，显然具有难以克服的局限性。 　　首先，各级领导干部缺乏走群众路线的自觉性和主动性。“从群众中来，到群众中去”，依靠的是领导干部本身的积极性与主观能动性。但这种积极性与主观能动性的产生是有条件的。过去，党处于非法状态，没有政权，没有资源，离开了群众就不能生存，只能走群众路线，争取群众的同情和支持；现在，党处于执政地位，领导干部手中握有巨大的权力和充足的资源，可以号令群众配合及服从，而群众对领导干部的官位升降又没有什么影响。因而走群众路线就只能靠中央的反复强调，靠领导干部的屈尊下就。 　　其次，易流于形式主义。在当代中国的政治词典中，群众并非是简单的“三人成众”，而是与“人民”一样是有政治属性的。在我们官员心目中，只有那些拥护、支持革命事业， “听政府话”、 “听领导话”的顺民才是群众。否则，即使不被当作敌对势力，也要被视为落后分子或刁民。因而多数领导在走群众路线时，在下去蹲点调研时，必然会选择那些“群众基础好”的地区和单位，接触那些领导喜欢的“群众”。于是，现实生活中刻意培养扶植“先进典型”、 事先导演排练布置群众的工作和生活场景、安排群众中的“表演专业户”等就应运而生。这样一来，走群众路线实际上变成了许多领导干部的“走秀”活动，绝大多数无缘面圣、面君的普通群众的诉求无从表达，领导干部也根本不可能掌握真正的民情。 　　第三，缺乏规范性、可操作性和科学性。改革开放以来，中国早已进入一个阶层分化、利益多元、诉求各异的社会。面对今天每个地区千差万别、甚至相互矛盾的民众的利益，如何进行甄别筛选，把握群众的共同利益和诉求，决不是靠领导解剖一两只“麻雀”、抓几个“典型”那样简单。 　　在这种情况下，继续沿用对范围、人数、时间 、频率都有很大随意性的走群众路线，靠领导干部走街串巷、深入田间地头和群众坑头，同群众拉拉家常、包包饺子，根本不可能掌握不同地区、不同阶层群众的意愿和诉求，更不可能就全国或一定地区范围内的民众对某一政策的态度作出定性、定量的准确分析。 　　因此，在党已成为执政党的情况下，如果要解决群众意愿和诉求表达问题，使各级党和政府制定的各项政策规定符合民众的利益，就决不能仅仅靠领导“走群众路线”，而应当建立制度化、规范化的民意表达的机制。 　　其一，是要完善落实人民代表大会制度，充分发挥各级人民代表反映民意、代为表达民众诉求的职能作用。 　　我国的人民代表大会制度是代议民主制的一种形式。按照宪法和法律规定，县以下各级人民代表大会的代表由选民直接选举产生，然后再由他们逐级层选上一级人大代表。人民则通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表行使国家机关权力。 　　人民代表大会制度是法定的民意表达渠道，人民代表理应代表人民、充分反映民众的利益和诉求。但是，现实中人大不大，人大代表的选举徒有其名，人大代表中官员和各类文体明星、劳模占居了多数名额。他们既非真正的选民选举，也不受选民监督，当然也不可能去反映民众的利益和诉求。 　　在共和国几十年的人大会上，人们看到的是几千名代表在聚精会神地聆听官员的报告、表决时的齐刷刷举手，听到的是会场内整齐划一翻动文件的沙沙作响和经久不息的雷鸣般掌声。不要讲各级人大从没有主动罢免过一个腐败官员，撤销过一件违宪法律、法规。即使对社会反响强烈的热点民生问题，对早已导致民怨沸腾的腐败官员，代表们也是不愿和不敢触及，反倒是热衷于扯淡无关民众切身利益的鸡毛蒜皮，提出一些荒诞无稽的雷人提案。 　　一方面，是法定的民意表达渠道被弃置不用，人民代表不履行反映民众利益和诉求的职责；另一方面，却去强调没有规范性、操作性的领导干部走群众路线。这样来了解民意，显然有舍易就难、叶公好龙之嫌。 　　因此，如果执政党要践行执政为民的宗旨，使自已制定的各项方针政策、任命的各级官员符合民众的期望，就要按照中共十八届三中全会《决定》关于发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用、密切代表同人民群众联系、充分发挥代表作用的要求，大幅度减少属于人大监督对象的各级官员在代表名额中所占的比例，改革人大代表的提名和选举办法，实行真正的开放式竞争选举，并逐步提升选民直选人大代表的层级。让广大选民根据自已的意愿，选举那些具有法律和政治专常、有参政能力和责任意识的人担任各级人大代表，充分发挥其在国家权力机关中民众代言人和利益守护者的作用。 　　这样一来，就可以使人大代表和政府官员各自回归本位。由人大代表收集反映民众的诉求，官员按人大通过的法律和决议依法行政。既解决了“从群众中来”的问题，又解决了“到群众中去”的问题；既无需官员们再屈尊下就“走群众路线”，又实现了十八届三中全会《决定》所说的“公民有序政治参与”。 　　其二，要维护宪法权威，落实民众直接表达诉求的政治权利。 　　我国宪法庄严宣告，“中华人民共和国的一切权力属于人民”。人民作为国家和社会的主人，理应拥有直接表达自已意愿的政治权利。这就是宪法第三十五条和第四十一条所规定的公民言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由；有对任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利；有对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为控告或者检举的权利…。 　　但是，由于六十多年来我国始终没能建成基本的宪政体制，宪法变成了“闲法”，宪法所规定的公民直接表达诉求的政治权利也只能沦为纸上的权利。作为国家主人的民众，其意见和诉求不能直接表达，反而要靠号称人民公仆的各级官员“走群众路线”来居高临下地了解、听取。这种颠倒的主、仆关系，与我们所宣称的国家政权的人民性是格格不入的。 　　因此，要解决民众诉求的表达问题，根本途径是落实民众直接表达诉求的政治权利，而不是诉诸于缺乏法律和制度规范的官员“走群众路线”。 　　只要民众直接表达诉求的政治权利得到了落实，不要说其他“敏感”的表达形式和渠道，单就中国目前互联网普及率42.1%、网民规模5.64亿这一点来说，中央领导人即可安坐中南海里了解掌握全国民意，根本无需舟车劳顿、风尘仆仆地“走群众路线”。 　　如果领导们不习惯互联网这种虚拟空间，喜欢与群众面对面、手拉手交谈，那每天在信访部门门口排长队的访民难道不是群众？为何官员们对找上门来的群众拒而不见，听任各地所谓的接访人员将他们拦截、关押、遣返，却要舍近求远地去“走群众路线”呢？ 　　其三，要借鉴世界大多数国家的经验，建立公民投票、公民创议和公民罢免公职人员制度，让民众直接表达诉求。 　　近代各国在实行代议制民主的实践中，人们针对代议制民主下选民投完票后便退居一旁，国家事务任由议员们决定。而一些议员在议会中未必真正反映选民的意愿，选民只能在下次选举中才有机会对议员的表现作出裁决；公民游行、示威、罢工、罢市等诉求表达方式，又难以产生直接的法律效果等问题，创设了公民投票、公民创议和公民罢免民选公职人员这三种民众直接表达诉求、行使民主权利的制度，作为对代议民主的补充和修正。 　　公民投票是公民对已经提出的议案或现行法律进行投票表决，属于一种意在纠正立法机关“作为过错”的手段。 　　公民创议为公民投票的一种特殊形式。它由公民提出议案，如果签名支持该议案的公民达到法定数量，政府就需要对该议案进行全民投票。属于纠正立法机关“不作为过错”的手段。 　　罢免民选公职人员，是通过一定数量公民签名提出动议，由全体公民投票决定是否罢免某一现任民选官员。公民罢免与议会弹劾不同。前者是由一般选民提出动议，由一定范围内的公民投票决定官员的去留，属于政治行为；后者是由议员在议会内提出动议，并由他们投票决定官员的去留，属于司法行为。 　　公民投票、公民创议和公民罢免民选公职人员的发展，标志着公民参与能力的提高和参与范围的扩大，是人民直接民主的主要形式。通常，当代议政府出现危机不能有效地运作时，在涉及的问题关系重大影响面广时，或在重大问题上对立党派意见分歧严重而力量相当时，政府便诉诸于公民投票，由被视为权力源泉的全体公民进行裁决。 　　据统计，从1945年到1980年间，在21个民主国家中共举行过244次公民投票。美国、日本、德国等大国，虽较少举行全国范围的全民投票，但在州（省）、市（县）这些次国家级层面上的公民投票则经常举行。如美国有过半数的州经常举办公民投票，在70年代的十年中，民众投票表决了175项州一级的创制议案；在80年代，民众对1000多项由州议会提出的议案举行了全民投票，有200多项公民提出的议案被交付民众表决。 　　在罢免民选公职人员方面，到80年代末，美国有15个州可以罢免州一级民选公职人员，有36个州可以罢免各级地方公职人员。洛杉矶市自1903年第一个实行对地方官员罢免制度以来，大约有2000名官员被民众投票罢免。 　　公民投票、公民创议和公民罢免民选公职人员是人类社会政治文明发展的共同成果。它们作为公民直接行使民主权利、表达政治诉求的工具本身是中性的，不但资本主义国家可以使用，作为实行“真正民主”的社会主义国家更应该借鉴使用。 　　如果我们引进和采用公民投票、公民创议和公民罢免民选公职人员这些公民直接表达政治诉求的方式，将能有效克服靠官员“走群众路线”在掌握民意上缺乏科学性、规范性的问题，使党和政府制定的各项公共政策享有更大程度的合法性和更广泛的公众支持。 　　2013-12-26

来源: 共识网-