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基金项目:教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“坚持和完善中国特色的民族政策研究”(10JZD0031)阶段性成果。
作者简介:雷振扬(1954- )。男,湖北天门人,中南民族大学教授、博士生导师,研究方向:民族政策与民族发展问题。
[摘要]“两少一宽”民族刑事政策是中国特色民族政策在刑事司法领域的体现,具有历史的合理性。由于该政策过于原则,在贯彻执行中出现了适用范围扩大,被误读和扭曲的现象,造成了一系列不良影响。随着经济社会的发展、依法治国的推进、人口流动和民族交往的增加,“两少一宽”民族刑事政策亟需调整完善。本文认为,由自治区或者省人民代表大会根据当地民族的政治、经济、文化的特点和刑法基本原则,制定变通或者补充的规定,对实施“两少一宽”的地域范围和犯罪类型等作出明确限定,将“两少一宽”民族刑事政策法制化、规范化、具体化,是解决问题的基本途径。调整“两少一宽”民族刑事政策,要坚持实事求是从实际出发的原则,科学论证,审慎实施;要发挥国家法引领民间法的功能,协调整合民间法的规范,为民族地区全面实施统一的刑事法律创造条件。
[关键词]“两少一宽”;民族刑事政策;法制化
对少数民族中的犯罪分子,要坚持“少捕、少杀”,“在处理上一般要从宽”(简称“两少一宽”)的民族刑事政策,是1984年初“严打”期间,中共中央5号和6号文件提出的。其基本精神是“根据少数民族和民族地区在整体上的特殊性,比照对汉族犯罪分子类似行为的一般处理上,要从宽掌握,在认定和处罚上变通执行法律。”[1](P263)“严打”结束后,“两少一宽”政策继续得到贯彻。随着经济社会的发展,该政策在实施的过程中,遭到误读和曲解,执行中出现偏差,产生了一系列负面作用和不良影响。特别是在拉萨“3·14”、乌鲁木齐“7·5”事件之后,社会上和学术界对这一政策的认识与看法出现了较大的分歧。在新的历史时期,是否还需要继续执行“两少一宽”的民族刑事政策?该政策是否需要进行必要的调整以及如何调整?这需要我们做出科学理性的研究与回答。
一、“两少一宽”民族刑事政策的历史合理性问题
在拉萨“3·
第一,少数民族和民族地区在整体上的特殊性。我国作为多民族国家,汉族与少数民族在居住地域与发展水平上的差异性,是基本国情之一。少数民族大多地处边远,一些民族地区人烟稀少,长期与外界隔绝,建国时甚至仍然过着刀耕火种的生活。在这些地区,经济文化教育落后,文盲率高,生产生活方式近乎原始,以宗教教义和习惯法为主要内容的法律制度有较深厚的社会基础和群众基础。一些国家法律规定为犯罪的行为,在少数民族地区却并不认为是犯罪。从建国到20世纪80年代初,虽然经过30余年的建设,少数民族和民族地区的经济社会有了较大的发展,但由于长期的计划经济体制与国家综合实力的薄弱,民族地区的落后状态并未根本改变。在建国后相当长的时间内,不仅法制建设不受重视,统一的法律体系未能建立起来,即便已经制定出来的少数法律也难以深入少数民族基层社会,发挥规范作用。正因为如此,毛泽东同志在《关于中华人民共和国宪法草案》一文中曾指出:“少数民族在政治、经济和文化上都有自己的特点”,“少数民族问题,它有共同性,也有特殊性。共同的就适用共同的条文,特殊的就适用特殊的条文。”[2]P128邓小平在1950年《关于西南少数民族问题》一文中也指出:“我们对少数民族地区确定了一个原则,就是在汉族地区实行的各方面的政策,包括经济政策,不能照搬到少数民族地区去,要区分哪些能用,哪些修改了才能用,哪些不能用。要在少数民族地区研究出另一套政策,诚心诚意地为少数民族服务。”[3]P167建国初期,党和政府就注意从少数民族地区的实际出发,不是简单地强制推行全国统一的法律,而是在处理刑事案件时较多地考虑民族习惯法和当地少数民族干部群众的意见。例如,1958年6月,国务院《关于处理走私案件十项原则》就规定,涉及少数民族成员走私违法犯罪的“从宽”处理。1959年3月,西藏上层反动集团发动武装叛乱,时局紧张,但中共西藏工委制定的《关于捕、关、管、训政策界限的几项暂行规定》,仍然确定了少杀的政策精神。1961年,西藏社会基本稳定后,中央提出西藏无论在内部或社会上必须贯彻少捕、少杀、管制也要少的方针。这种政策的价值取向,充分考虑了少数民族与民族地区的社会历史、现实状况,体现了对少数民族风俗习惯的尊重。这对于加强边疆和民族地区的治理,巩固社会主义民族关系,起到了重要的作用。“两少一宽”是建国后民族刑事政策的集中表述,是党的民族政策的体现,具有历史的合理性。
第二,改革开放初期法制不健全的特殊背景。新中国成立以后,经过数年的过渡时期,到1956年党的“八大”明确提出加强社会主义法制建设的任务。此后,全国人大虽然制定了宪法、婚姻法等法律,但从总体上看,国家治理的主要方式还是人治。用刘少奇同志的话说,“到底是法治还是人治?看来还是靠人,法律只能作为办事的参考。”(4)P93特别是文化大革命十年,社会主义法制的初步成果遭到严重破坏。直到党的十一届三中全会再次提出加强社会主义法制建设的任务。虽然1979年国家颁布实行了《刑法》、《刑事诉讼法》,1982年通过了现行《宪法》,但是社会主义的法律体系还极不完备,依法治国、在法律面前人人平等、罪刑法定、人权保障等基本理念和制度尚未确立,依政策办案的惯习尚未革除。从社会治理的基本思路和策略来说,主要还是沿用传统的治理方式。邓小平同志当时特别强调:“现在是非常状态”,“对严重刑事犯罪分子,包括杀人犯、抢劫犯、流氓犯罪团伙分子、教唆犯、在劳改劳教中继续传授犯罪技术的惯犯,以及人贩子、老鸨儿等,必须坚决逮捕、判刑,组织劳动改造,给予严厉的法律制裁。必须依法杀一批,有些要长期关起来。还要不断地打击,冒出一批抓一批。不然的话,犯罪的人无所畏惧,十年二十年也解决不了问题。”[5]P34现在有些人认为,“严打”本身就是错误的,对于严重的违法犯罪分子,不应该采取“严打”这种运动式的办法,而应当采取依照法律的程序办理。这种想法理想化的色彩较重,未能考虑当时中国的具体情况。当时,不仅法制不健全,社会上还缺乏基本的法制观念,而且农村承包责任制大范围实施,企业改革在国有地方企业中进入试验阶段,维护社会稳定与基本秩序的任务繁重。“严打”对于打击严重犯罪,维护正常的社会秩序,保障安定团结的局面,促进经济的繁荣发展起到了重要的作用。就民族地区治理来说,《民族区域自治法》尚在制定中,无论从国家治理思路、法制环境,还是立法体制和立法人才、技术来说,通过民族立法来规定、变通适用国家统一法律的条件也尚不具备。这就是“严打”以及“两少一宽”民族刑事政策提出的社会大背景。 .
第三,防止“严打”扩大化的现实需要。“文化大革命”十年动乱,不仅使我国在经济上濒临崩溃,而且造成社会治安的极度混乱,特别是在大中城市中,刑事犯罪活动极其猖獗。随着改革开放政策的实施,打开门窗的同时,也难免进来苍蝇蚊子,一些过去已经绝迹的犯罪现象重新出现,而且由于各类重大恶性案件的接连发生,严重危害了人民生命财产的安全,破坏了社会安定,直接影响到社会主义建设与改革开放的顺利进行。1979年底,中共中央召开全国城市治安会议,决定持续三年整顿城市治安打击刑事犯罪活动,收到了一定成效,但声势和威慑作用还不够大。1983年8月前的一段时间里,社会治安问题比较突出,被称为社会治安的非常时期。一是刑事犯罪案件连年上升,二是杀人抢劫强奸放火等重大案件突出。1981年杀人抢劫强奸等重大案件比上年猛增57%,发生了安徽马鞍山市的当众抢劫强奸案,河北省承德市鹰手营子矿区的连续抢劫强奸少女案,北京市北海公园三名女学生划船时被流氓分子劫持、强奸案。以“二王”为代表的抢劫枪支、杀人的恶性案件十分突出。正是在这种严峻形势下,中央果断作出开展“严打”斗争的决策。在严打第一战役中,全国公安机关共逮捕杀人、放火、抢劫、强奸、流氓等罪犯1,027,000人,检察机关起诉975,000人,法院判处861,000人,其中判死刑的24,000人,司法行政部门接收劳改犯687,000人,劳教人员169,000人。这是1950年镇反运动以来规模最大的一次集中打击。【6】严打对于打击犯罪分子的嚣张气焰,维护人民群众的切身利益,维护社会稳定,对社会风气的转变,对物质文明和精神文明建设都产生了积极的影响。但是在严打过程中。,一些地方出现了扩大化、一刀切,不考虑少数民族的实际和特点,违反少数民族政策的现象。有些地方不严格依法办事,发生了一些打人骂人、刑讯逼供、徇私枉法等违法乱纪行为。正是针对这种情况,中央提出“打击对象一定要搞准,讲究质量,不能凑数”,“在少数民族地区打击刑事犯罪应该从宽掌握”,对于少数民族的犯罪分子,“要坚持少捕、少杀”,要防止扩大化,并特别强调,在西藏地区执法要特别慎重。这一政策的提出和实行,对于正确贯彻党的民族政策和“严打”方针,具有重要的价值,体现了法制统一与兼顾民族特点的结合。
第四,民族之间交往较少的社会背景。少数民族和民族地区由于经济落后,加上生活环境较封闭,其生产生活方式具有特殊性,具有特殊的风俗习惯和宗教信仰、传统文化,其道德观念、法律观念、行为模式均呈现出与汉族不同的特点。以西藏为例,1982年市镇人口占总人口的比例仅为9.5%。到1999年,西藏人口的城镇化水平也仅为13.8%,西藏城镇化发育水平仍然很低。[7]“两少一宽”民族刑事政策的提出,重要的社会背景之一是,由于计划经济体制造成的人流、物流限制,少数民族与汉族居住格局相对稳定。虽然建国后,随着国家经济建设的发展,汉族人口向少数民族地区流动,但总体规模不大,且由于企业建设相对集中,他们与当地少数民族交往较少。而少数民族向非少数民族地区流动,少数民族与汉族和其他少数民族的交往交流也较少,范围也有限。
因此,少数民族与汉族之间、少数民族与少数民族之间发生的刑事犯罪也较少。正是因为这个原因,当时提出“两少一宽”的民族刑事政策,主要是针对少数民族地区的少数民族公民犯罪的问题,未能明确回答如果少数民族公民犯罪行为发生地不在民族地区,如果少数民族公民犯罪行为的受害人是汉族或汉族以外的其他民族,是否适用“两少一宽”政策的问题。而这种不明确,正是后来人们理解出现偏误,执行出现偏差的重要原因。这种不明确在今天看来,无疑是一种缺憾,但从当时提出“两少一宽”民族刑事政策的社会背景看,回答这些疑问并非十分紧迫与必要。
综上所述,“两少一宽”的民族刑事政策,是党的民族政策的体现,是在特殊的社会背景下提出的,它适应了20世纪80年代民族地区社会发展的需要,发挥了积极的作用,具有历史的合理性。
但实事求是地看,该政策是一个大政策,或者说是一个大的原则,即便在当时,也存在不明确、不规范之处。
二、“两少一宽”民族刑事政策调整完善的必要性问题
在近年的“两少一宽”政策存废之争中,有人主张原封不动地继续执行这一政策。持这种观点的人认为:在20世纪80年代的“严打”斗争中,党中央提出“两少一宽”民族刑事政策,只要求了身份限制是少数民族,没有给出其他限制,现在有学者提出种种条件限制,是缺乏根据的;“两少一宽”民族刑事政策既适用于民族自治地方的少数民族公民,也适用于杂居、散居的少数民族公民;所犯之罪的种类也不应当有所限制。这样才能既有利于少数民族人权的保护,又有利于惩罚、控制少数民族成员犯罪。【8 】笔者以为,这种看法无视改革开放30余年来整个国家,包括少数民族与民族地区的巨大变化,未能正视该政策执行中出现的新情况新问题,值得商榷。
笔者以为,“两少一宽”民族刑事政策正式提出到现在已近30年,而这30年正是我国改革开放取得巨大成就,中国社会包括广大少数民族地区发生巨变的30年。回过头来看,虽然“两少一宽”民族刑事政策具有历史的合理性,曾经起到了重要的社会作用,但随着经济社会的发展,其不完善不规范之处也日益凸显,调整与完善已非常必要。
第一,政策的抽象性、不确定性以及执行中暴露的弊端要求调整“两少一宽”的民族刑事政策。
从“两少一宽”政策出台的背景及实施情况看,缺乏明确的规范与解释,它只是强调了对少数民族犯罪分子要少捕、少杀,比照对汉族犯罪分子类似行为的处理,一般要从宽掌握,在认定和处罚上变通执行法律。该政策未能就少数民族成员犯罪的侵害对象和犯罪的地域范围作出明确的界定,即未对少数民族犯罪分子侵害的对象如果是汉族或其他少数民族,少数民族成员犯罪行为的实施地是非民族地区时,是否适用“两少一宽”民族刑事政策的问题作出明确规定。正是因这一缺陷导致在后来的政策执行过程中,出现了一系列误读曲解和政策执行中的偏差。这主要表现在三个方面:一是它使一部分少数民族成员误认为自己是特殊公民,可以为所欲为,不论在何时何地,不论是伤害本民族成员,还是伤害汉族或其他少数民族公民,犯罪行为都可以受到从宽处理,导致其在民族身份上的求异意识膨胀。在拉萨“3·14”和乌鲁木齐“7·5”事件中,一些少数民族犯罪分子无视国家法制,残害他人生命的暴行,从一个侧面反映了这一问题的严重性。二是使执法机关和执法人员在处理涉及少数民族成员犯罪行为时,顾虑重重,无所遵循,失之过宽,导致放纵少数民族成员犯罪。由于民族问题的重要性、敏感性,以及受现行干部考核机制的影响,执法机关和执法人员,特别是非民族地区的执法机关和人员,往往误认为,凡是少数民族犯罪分子,不论其犯罪行为地是在民族地区还是在汉族地区,也不论其行为受害人是其他少数民族还是汉族,一律从宽处理。结果人为地扩大了“两少一宽”政策的适用空间和犯罪行为的受害对象。内地一些公安机关甚至把执行“两少一宽”政策误解为“尽量不深人追究,免得惹火烧身”,从而消极处理少数民族成员犯罪问题,甚至花钱买平安,将少数民族犯罪嫌疑人遣送出本行政区域地界了事。20世纪90年代以后内地出现的新疆籍犯罪团伙的问题就是一个典型的例子。面对少数民族成员的犯罪行为,公安司法机关几乎束手无策,陷入捉了放、放了捉、捉了再放的窘境,使一些少数民族犯罪分子愈发猖狂,形成恶性循环。三是导致汉族对少数民族形成一些负面认识。由于少数民族中的极少数犯罪分子的违法行为,以及一些地方政府息事宁人,对少数民族成员违法犯罪网开一面,进行特别处理的行为,客观上导致民间关于少数民族“杀人不偿命”传言的扩散,导致少数民族尚勇蛮横的看法流行。扭曲的“两少一宽”政策的执法实践,直接影响了汉族群众对少数民族的认知,损害了少数民族的形象,不利于民族团结和构建和谐的民族关系。要改变这种状态,必须对“两少一宽”的民族刑事政策进行调整与完善。
第二,社会主义法治建设的发展,要求调整完善“两少一宽”的民族刑事政策。如上所述,“两少一宽”民族刑事政策提出的重要社会背景之一,是在改革开放初期法制不完善的特殊时期。那么,经过30多年的努力,我国社会主义法制建设取得了重要进展,法律体系已经形成。到2010年底,我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件。目前,涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全,基本的、主要的法律已经制定,相应的行政法规和地方性法规比较完备。不仅如此,20世纪90年代,我国还将依法治国、建设社会主义法治国家,确定为基本的治国方略和社会主义建设的重要目标。在这样的法制背景下,继续执行“两少一宽”的民族刑事政策与社会主义法治有相悖之处。
从形式上说,“两少一宽”政策是以中共中央文件的形式提出的,其本身并不属于刑事法律的范围。从法理的角度看,执政党的政策与法律之间关系密切,党的总政策和基本政策是制定国家基本法律的基本依据,实施法律也不能脱离党的政策的指导,但党必须在宪法和法律的范围内活动,必须依法执政。当政策与法律出现矛盾时,应当按照法律办事。[9]P375-376我国宪法规定,各政党都必须遵守宪法和法律;一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究;任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。从法院审判来看,“两少一宽”民族刑事政策对刑事司法只具有指导作用,属于酌定情节而非法定情节。无论是变通司法还是依政策办案,都是在刑法实施阶段对刑法的变通适用,这种做法实质上是在刑法所确立的严格罪刑标准之外由司法人员另外树立一套罪与非罪、罪轻与罪重的标准,违反了罪刑法定这一刑法基本原则。¨刮如果说在改革开放初期法制不完善的背景下,依据党的政策办案尚可理解的话,那么在我国刑法已明确规定了罪刑法定原则的形势下,如果继续依据“两少一宽”的政策处理少数民族成员犯罪问题,显然有违法治的基本精神,与依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略和目标相悖,有损法律的公平正义价值。
第三,民族地区经济社会发展和民族交往增加也要求调整“两少一宽”民族刑事政策。改革开放30多年,特别是2000年实施西部大开发战略以来,国家把支持少数民族和民族地区加快发展作为西部大开发的首要任务。为了让少数民族和民族地区加快发展,在西部大开发中得到切实的利益,国家采取了许多照顾措施,包括加大财政扶持金融支持力度、加强基础设施建设、实施对口支援、优先安排资源开发和深加工项目、对输出自然资源给予利益补偿、引导和鼓励经济较为发达地区的企业到民族地区投资、支持民族地区发展经济,壮大实力等。建成了“西气东输”、“西电东送”等一批重点工程,修建了一批机场、铁路、高速公路、水利枢纽等基础设施项目。经过不懈努力,民族地区的贫困人口大幅减少,人民生活水平显著提高。截至2008年底,民族地区实现“两基”目标的县已有674个,占总数的96.6%。少数民族受教育年限大幅提高。
在经济社会发展的同时,少数民族流动人口大幅增加,少数民族与汉族、不同少数民族之间的交往变得越来越频繁。一方面,大量汉族流人民族地区经商、办企业,随着民族地区各项建设的开展,大量汉族进入民族地区务工,从事建筑、商贸等活动。“随着青藏铁路开通,新时期的拉萨对劳动力的需求增加,除了国家的援藏志愿者,很多受经济利益驱使的建筑工人、商人、手工业者、服务人员等陆续进入拉萨,拉萨人口的民族构成变得越来越丰富。”[11]P129-13笔者实地观察,在拉萨著名的大昭寺周边的八廓街,从事旅游商品经营的,大多是内地流人的汉族成员。根据拉萨市公安局有关人员的分析判断,2005年拉萨市区流动人口总量在10万至20万人之间。【7】自
除此之外,随着市场经济的发展,经济利益的驱动,观念的转变,越来越多的少数民族群众走出民族地区,流动到内地、沿海地区从事商贸或务工活动。随着我国工业化、城镇化、市场化的深入发展,进城务工经商的少数民族群众越来越多。据统计,目前我国每年有少数民族流动人口约一千万,大部分以进城务工经商为主。今后还会有越来越多的少数民族流动人口进入城市。【14】我国民族分布更加广泛,城市民族构成更加多元,交错混居的格局更为普遍。在许多城市,少数民族流动人口数量已经超过了世居的少数民族。
在上述社会背景之下,少数民族与汉族之间、不同少数民族之间的交往增加,交往的范围扩大。这一方面有利于不同民族之间增加了解,互相学习,取长补短,促进经济发展和民生改善,同时,也增加了因民族特性而产生文化冲突和社会纠纷的可能性。近些年来,涉民突发事件大多数发生在城市或散杂居地区的事实证明了这一点。在这种情况下,“两少一宽”民族刑事政策的上述不明确之处的弊端就更加暴露出来了。如果不作必要的调整,后果将十分严重。
三、“两少一宽”民族刑事政策调整完善的路径问题
在民族地区经济社会有了较大发展,社会主义法律体系已经形成的今天,在社会主义统一的法制框架之内,是否还需要考虑少数民族与民族地区的特殊性,给予其变通执行统一法律的空间?这是认识与调整“两少一宽”政策必须要回答的重要问题。近年来,学界特别是社会上有一种主张,就是“对于‘两少一宽’的民族刑事政策,则必须立即取消,立即改变”【15】|,一体实行国家的刑事法律规范。他们认为,对少数民族犯罪分子给予特殊对待,有违在法律面前人人平等原则。对此笔者有不同的看法。
笔者以为,虽然经过30余年的改革开放,少数民族和民族地区的经济社会有了巨大的发展,封闭落后的状况有了较大的改变,纵向比较进步明显,但与非民族地区特别是东部沿海地区横向比较,差距不仅没有缩小,反而有所扩大,仍然处于不发达状态。在西藏、青海等藏区,由于地广人稀,自然条件恶劣,基层自治组织发育欠佳。雪域藏区仍然是传统的农牧经济社会,人们仍然过着封闭、超稳定的生活。由于农村牧区实行土地(草场)家庭联产承包责任制,原有基层组织对社会的整合、控制被削弱,宗族、部落势力勃兴。近20年的时间内,部落组织在农村牧区迅速勃起,并渐渐成为基层社会的控制力量。[16]P58即与之相适应,藏族习惯法出现反弹与扩张之势。笔者访谈得知,目前在典型藏区,对发生的杀人、伤害、强奸等刑事案件,虽经司法机关处理,但相关当事方,仍需按照传统习惯法进行再处理,赔偿血价、命价,否则,案结事难了。由此可见,在我国民族地区,其整体的特殊性依然存在,一体推行统一法制的条件尚不具备。如果我们脱离民族地区的发展实际,强行为之,不仅力有不逮,而且必将破坏国家与民族的关系,民族之问的关系,造成民族地区基层治理的失序,增加民族地区社会的矛盾与冲突。
基于这种情况,笔者认为,在民族地区经济社会整体上有较大发展的背景下,在社会主义法治建设过程中,仍需考虑少数民族与民族地区的特殊性,给予其变通执行统一法制的空间。
笔者主张,采取将“两少一宽”民族刑事政策法制化的办法来解决政策执行中出现的问题。“两少一宽”政策法制化规范化,是该政策调整完善的基本方向。从我国法制架构看,将“两少一宽”刑事政策固化在国家统一的刑法中显然不妥,这样做的确会造成统一法制的分割或误读误解。好在我国宪法和立法法、民族区域自治法、刑法等基本法律为这一问题的解决提供了法律依据和路径。为照顾民族地区的特殊性,《中华人民共和国宪法》第115条规定,民族自治地方的自治机关依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权,根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。第116条规定,民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。《中华人民共和国立法法》第66条规定,民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定。《中华人民共和国刑法》第90条规定:“民族自治地方不能全部适用本法规定的,可以由自治区或者省的人民代表大会根据当地民族的政治、经济、文化的特点和本法规定的基本原则,制定变通或者补充的规定,报请全国人民代表大会常务委员会批准施行。”宪法和法律的上述规定,赋予了自治区或者省的人民代表大会制定变通或补充规定的权力,这是我国当前解决“两少一宽”政策法律化的可行之路。由自治区或者省的人民代表大会根据其所在地区少数民族的特殊情况,将依据民族习俗或者生产、生活方式不应作为犯罪或者应给予较轻处罚的行为,以地方立法的形式对刑法的相关规定作出变通或者补充规定,这样一方面可以解决“两少一宽”政策的合法性问题,同时也可解决其可操作性问题。“两少一宽”政策的法制化是依法治国的客观要求,也是解决“两少一宽”政策在执行中面临尴尬与困境的基本出路。
自治区或者省的人民代表大会制定的变通或补充规定,应当对原“两少一宽”政策的适用范围和限度作出明确界定。要明确依法从宽处理的少数民族公民犯罪行为,主要是少数民族公民实施的与该民族风俗习惯、宗教信仰和特有的生产生活方式有直接联系的危害社会的犯罪行为。对那些与少数民族的风俗习惯、宗教信仰和特有的生产生活方式无直接联系的危害社会的犯罪行为,则应根据具体案件的具体情况来处理,当宽则宽,当严则严。对少数民族公民一般也都认为是犯罪的危害行为,没有必要也不应当考虑适用于少数民族公民从宽的刑事责任原则,而应当依法惩治;对其中危害特别严重,少数民族公民也认为应予严惩的,应当依法严厉制裁直至判处死刑。要通过地方立法,对以下三点作出明确规定:第一,如果少数民族成员犯罪行为的受害人是汉族,不得适用“两少一宽”规定;第二,如果少数民族成员犯罪行为的受害人是其他少数民族,不得适用“两少一宽”规定;第三,少数民族成员犯罪行为地是非民族自治地方,不得适用“两少一宽”规定。否则,法律的统一性、严肃性就会遭到侵蚀与破坏,社会的秩序与稳定、公平与正义就无法保障,“两少一宽”民族刑事政策执行中出现的种种问题就难以克服。
我们必须看到,以地方立法的方式实现“两少一宽”政策的法律化,难度是相当大的。笔者认为,自治区或者省的人民代表大会根据当地民族的政治、经济、文化的特点和法律规定的基本原则,在依法制定变通或者补充规定时,必须注意处理好以下三个问题。
一是变通执行的区域范围问题。民族自治地方内部的社会情况也是异常复杂。如在自治区、自治州范围内,既有现代化大都市、相对发达的城镇,也有边远落后的少数民族牧区乡村;既有少数民族聚居的地方,也有汉族和其他非自治民族聚居的地方。具体在什么范围实施对少数民族成员犯罪的“两少”、“从宽”,涉及到不同民族、不同地域公民权利的平等享受与利益协调问题,处理起来难度较大,这也许是迄今虽有法律的授权,但鲜有变通实践的重要原因。因此,在制定对刑法的变通规定时,必须坚持实事求是从实际出发的原则,进行深入调查,缜密设计,科学论证,广泛听取意见,充分发挥法律专家的作用。变通规定在严格按照法定程序通过以后,还要进行广泛的宣传,并对相关执法、司法人员进行必要的培训,在做好充分的准备之后,再行实施。
二是变通执行从宽处理的案件类型问题。从青海、西藏等民族地区的实践看,从宽处理的刑事案件的范围主要有强奸案件、流氓案件、重婚案件、伤害案件、杀人案件,以及因历史积怨、群众性纠纷引起的案件。但在云南等边疆民族地区,走私、贩卖少量毒品、盗伐、滥伐林木等犯罪,可能也应列入从宽之列。总的原则是,从宽案件的确定要与不同民族的风俗习惯、宗教信仰和特有的生产生活方式结合起来考虑。“一般从宽”不是一律从宽,更不是绝对从宽。“一般从宽”就是要把少数民族中的犯罪分子与汉族中的犯罪分子所犯相似的罪行及其认罪态度,在处理上相比较而从宽。不是不问罪恶大小,危害程度大小,不加分析地绝对比汉族中的犯罪分子从宽。社会危害性大的案件,该惩处的必须依法惩处,以维护广大农牧民群众的合法权益。对少数民族中的国家工作人员涉嫌犯罪的,不应列入“两少一宽”的范围,应依法惩处。
三是变通规定如何协调国家法与民间法的关系问题。民族地区的变通立法,不可能包容与涵盖少数民族所有的习惯法规定与要求,对纳入变通规定的习惯法或民间法规则必须进行甄别与选择,要坚持国家法主导下的对民问法的协调与整合原则。既不能简单以国家法替代民间法,也不能罔顾国家法,无原则地迁就民间法。要发挥国家法引领民间法的功能。通过变通立法,逐步引导少数民族认识、了解、遵守国家法,逐步改革与社会进步与文明发展不相一致的风俗习惯,为将来国家法在民族地区的一体施行创造必要的条件。
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