陈鹏：业主委员会成立的隐秘故事

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陈鹏：业主委员会成立的隐秘故事

一小区业主委员会正在进行业主大会会议开箱、计票仪式。 早报记者 张栋 图 　　中国的快速的住房私有化进程，不仅直接推动了城市新建商品房小区的大量出现，而且深刻地改变了城市社会内部的基层结构，培育和构造出一个崭新的社会群体，即“业主”及其自治组织“业主委员会”（简称业委会）。 　　作为一种新兴的社会组织，业委会一经出现便受到社会的广泛关注。 　　以北京市为例，从1995年开始正式出台关于业委会成立的相关文件，迄今已有17年时间，但业委会的成立比率始终偏低，近些年来也一直徘徊在20%多。 　　从全国其他大中城市来看，同样面临成立艰难、比例偏低的问题，比如广州、深圳等房地产市场发展较早的城市业委会成立比例也就将近20%。 　　业委会成立难成为了一种全国性的普遍现象。 　　从个案来讲，成立业委会，即使成立得比较顺利的，一般平均也得近12个月的时间。 　　那么，业委会的成立究竟需要经过哪些基本步骤，怎样才算正式成立呢？法律规定的清晰、简明的成立流程在实际运行中又会遇到怎样的问题？ 　　对于这些问题的解答，不仅仅需要看到业主在成立业委会的过程中是如何行动的，而且更应当充分考虑和把握到政府主管部门、房地产商/物业公司在其中所扮演的角色和作用。 　　根据《物权法》、《物业管理条例》、建设部《业主大会和业主委员会指导规则》、B市最新政策法规文件以及笔者的田野调查，本文将揭开业委会成立过程中的隐秘故事。且让我们从业委会成立的四个基本阶段一一说起。 　　一、发起阶段 　　业主并不会自然而然就想到要成立业委会；同时，也并不是每一个小区都会主动要求成立业委会。按照《物权法》规定，业主可以设立业主大会，选举业主委员会。是否成立业委会只不过是业主自主选择的一个制度事项。 　　据笔者调查所知，要求成立业委会的小区，绝大多数希望通过成立业委会来维护和捍卫自己的合法权益。可以说，现阶段业委会的成立基本上都是维权导向的。 　　按照文件规定，发起成立业委会，需要该小区已交付业主的专有部分面积达到建筑物总面积50%以上，这是一个客观限制条件。 　　待小区入住达到这一法定条件之后，还得有热心业主愿意出来发起和牵头。一般而言，业主萌生成立业委会的念头大多起源于某些偶然事件的发生，譬如小区使用临时电造成经常停电、热水不能按时按量供应、停车管理十分不合理等。当某一位或几个业主长期遭受这种利益损害，找物业公司理论而又根本无效，他们就会考虑联合更多业主共同成立业委会。 　　据笔者调查，这批最早的发起人，有的在购房时就彼此认识，有的是在小区的公共活动场所经常照面，有的是在小区的网上论坛上交流而认识。某些偶然事件的发生最终使他们聚集在一起。 　　发起人之间会形成“发起人小组”或“发起人会议”，定期聚集在一起商讨小区问题。同时，他们也会积极与社区居委会或者街道办事处进行沟通、咨询，尽力争得支持。 　　发起阶段的一个重要工作就是，要唤起大家成立业委会的意识。通常，发起人小组会起草一份“关于成立XX小区业委会的倡议书”或者“致全体业主的一封信”，将其张贴在小区的公示栏或者各门栋内的宣传栏。 　　之后，就需要开始动员征集签名。按照文件规定，须征集到占总人数5%以上或者专有部分面积占建筑物总面积5%以上的业主签名同意。 　　首先面临的一个问题是，发起人得有小区的业主名单和产权清册才能够制定出相应的征集签名方案。但房地产开发商根本不愿意提供，这使得业主有时不得不挨家挨户调查统计。对于动辄几千户的大型社区，或者小区内有相当比例的外来租户，要想征集到这5%的业主签名可谓难上加难。 　　征集到5%的名额后，发起人小组就可以正式向物业所在街道办事处或乡镇人民政府提出成立业委会的书面申请，且政府应当在60日内做出书面批复意见。然而，对于一些维权纠纷比较多的小区，这个60日往往漫无尽头。 　　二、筹备阶段 　　筹备阶段是业委会成立过程中最为重要的环节，业委会委员候选人的确定、首次业主大会召开形式、业主代表的产生等都是由筹备组决定的。 　　业主大会最后能否选举出真正代表业主利益的业委会，很大程度上就取决于筹备组的工作质量和效果。因此，筹备组如何成立和构成就显得尤为关键。 　　现在来看，早先的发起人一般会进入到筹备组之中，而筹备组成员多半又会成为业委会委员。 　　按照最新文件规定，街道办事处须对业主的书面申请做出书面批复，并负责组织和指导首次业主大会会议筹备组的成立。 　　根据建设部《业主大会和业主委员会指导规则》第十条规定：筹备组由业主代表、建设单位代表、街道办事处、乡镇人民政府代表和居民委员会代表组成，筹备组组长由街道办事处、乡镇人民政府代表担任。 　　而随后发布的《B市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》则将筹备组的成员构成缩减为建设单位和业主代表，但筹备组组长仍由街道办事处、乡镇人民政府负责指定，可以指定自己的代表，也可以指定业主代表或者具有专业知识和服务能力的律师，但都没有表决权，且如果是业主代表的话还不得参选业委会委员。 　　由此可见，B市文件就建设部文件的规定相对提供了较为宽松的选择空间。但两者共同、核心的一点就是，筹备组组长的指定权必须由基层政府掌握，进而确立其在筹备过程中的支配主导地位。 　　由此，所谓的“指导”就很容易被转化为“领导”了。同时，将建设单位列入其中，可能主要有两方面考虑：一方面，在房屋没有售完的情况下开发商也是业主，也有权参与筹备和投票，且筹备所需的基本文件材料，诸如房屋及建筑物面积清册、业主名册、建筑规划总平面图、交付使用共用设施设备的证明等，也需要由房地产商来提供；另一方面，政府将筹备和召开首次业主大会会议所需费用让建设单位来承担，也就自然而然要赋予它相应的参与筹备的权利。 　　筹备组成员名单确定之后，须在物业管理区域内显著位置公告，自此筹备组正式成立。 　　根据文件规定，筹备组的工作职责有：确认并公示业主身份、业主人数以及所拥有的专有部分面积；确定首次业主大会会议召开的时间、地点、形式和内容；草拟《管理规约》和《业主大会议事规则》；依法确定首次业主大会会议表决规则；制定业主委员会委员候选人产生办法，确定业主委员会委员候选人名单；制定业主委员会选举办法等。 　　这些规定看似十分普通，但在具体执行过程中常常会被添加各种限制性条件。 　　譬如，对于一些积极参与维权的老年人，他们所住的房子大多为子女所买，筹备组在确认业主身份时按照业主是房产证具名者的标准，从而就很轻易地将他们排除在外；同时，针对一些不交物业费的业主，也规定不可以参选业委会，即使补交了还得开具缴费证明，但物业公司却往往拒开，从而让这些业主也无法参与进来。 　　筹备组组长承担的职责有：召集和主持筹备组会议；对筹备组会议的会议记录予以签字确认；签发筹备组公告；在筹备组出具的业主大会成立和业委会选举情况的报告上签字。即只要筹备组组长不签字，所形成的各种文件材料就全部无效，也就没法报送备案。 　　筹备组前期准备工作完成后须在物业管理区域显著位置进行为期7天的公示，并根据业主的相关建议和意见对各事项进行修改，同时要确定拟提交首次业主大会会议表决的内容。首次业主大会会议召开前，筹备组应当将首次业主大会会议议题和需要业主表决的内容以书面形式在物业管理区域内显著位置公告并告知相关的社区居民委员会。由此，前期筹备工作就基本告罄。 　　三、选举阶段 　　所谓选举阶段，主要就是指首次业主大会会议的召开。 　　首次业主大会会议的基本任务是：表决通过《管理规约（草案）》和《业主大会议事规则（草案）》，并选举产生业主委员会委员。 　　根据现行文件规定，业主大会会议有两种基本形式：即集体讨论和书面征求意见。由于小区人数众多，既很难找到那么大的会议场所，也很难在同一个时点将业主聚集在一起，要进行面对面的集体讨论几乎是不可能的。所以，目前小区召开业主大会基本上都是采用书面征求意见的形式。业主很难就投票事项进行讨论和交流，甚至会出现作假情况。 　　具体来看，围绕投票工作，主要有以下四个关键环节： 　　发票。在早些年，这些工作基本上就是靠筹备组的几个人挨家挨户地发。由于白天要工作，只能在晚上和周末的时候发。仅仅发送选票这一小项工作就需要耗费大量时间和精力。再加上有些业主刚开始对业委会没有概念，常常会拒不开门、不予配合。还有一些业主常年在外很难找到人，就需要通过快递、电话或者短信等方式来送达选票。也有一些业主无论如何就是联系不上，但等到最后选举结束、结果公布时，这些业主中常常又会有人出来对选举结果公正性进行质疑。业主群体本身构成的多元复杂性使得发送选票这项看似简单的工作变得异常艰难。 　　收票。选票送完后，筹备组一般会在小区公共区域显眼位置设置若干个流动票箱，同时在居委会办公室或者物业公司办公室设立1-2个固定票箱。最重要的是，要动员和劝导尽可能多的业主前去投票，从而最大程度保证能够收到有效的法定票数。由于很多业主平常工作繁忙，也没有时间和心思去专门投票，筹备组工作人员有时不得不反复上门去催。大多数业主对投票表决的事项并不了解，有时候只能随意划圈了事；如果工作人员在一旁给予建议和提醒，就会比较容易左右业主的投票意向。此外，在一些出现两个筹备组的小区，譬如一个居委会（或由其指定）的筹备组，一个业主自发成立的筹备组，双方为争夺有限选票而展开的斗争就会变得更加激烈。 　　开票。待投票环节完成后，就要确定时间、地点进行开票。开票环节主要由筹备组负责牵头完成，且须有居委会和物业公司人员现场监督，否则很容易会被认为不具有合法性；同时，在正式开票前，筹备组需通过推选或自荐方式选取若干唱票人、监票人、计票人。开票本是一件十分严肃的事情，但在现实中，在一些维权冲突比较激烈的小区，投票现场秩序十分紊乱。也有一些小区，由于物业公司的干涉，被迫转移到外面的其他小区或者某个比较隐蔽的地方进行开票。 　　票数统计完毕后，会当场公布投票结果，主要是两大项：一个是作为“小区宪法”的《管理规约》和《业主大会议事规则》是否通过双过半的法定票数；另一个是业委会委员候选人从高到低的排列名次，并由此确定委员名单，业委会主任、副主任则由业委会召开会议内部推选产生。 　　验票。开票、计票工作完成后，还有一个验票确认的环节。这个环节一般由街道办事处或者社区居委会派人负责核查。主要核查事项有：选民业主身份是否有误，投票权计算方法是否合法、合理，投票结果计算是否有误，选票是否有造假等。如果查验无误的话，选举结果一般由居委会或者物业公司盖上公章后在小区公共区域显著位置张贴公示。有时看似最不会出问题的地方，也往往容易被“揪”出各种问题和麻烦。因为，在当今的商品房小区，不希望、不支持、反对业委会成立的是大有人在，且这些人的利益诉求可能也各不相同。 　　譬如，开发商、物业公司推荐的人选如果没有被选进业委会，他们就坚决不承认选举结果，并暗地里唆使一些业主谣传某某选票造假要求重选；居委会要是不想让业委会成立，就以某个选举环节没有它参与监督，故而不予承认其合法性，其惯常做法就是，事前不主动监督，事后发现问题又说没有监督。 　　四、备案阶段 　　备案环节，是业委会成立的最后一关，通常也是最为艰难的一关。如果能够顺利通过备案，就可以根据备案证明去公安局申请刻制公章，就此业委会算是正式成立了。在某种程度上，业委会成立比例之所以普遍偏低，跟备案难有相当密切的关系。据笔者调查所悉，绝大多数小区业委会就被卡在备案这一关；即使一些最后通过备案的小区，也是经过了长时间的反复争取； 也有大量经过了激烈斗争而仍然不能通过备案的小区。

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“备案”缘何如此之难？让我们先看下相关的文件规定。 　　按照建设部2003年颁布的《业主大会规程》第二十二条规定：业主委员会应当自选举产生之日起30日内，将业主大会的成立情况、业主大会议事规则、业主公约及业主委员会委员名单等材料向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。 　　而住建部2009年颁布的《业主大会和业主委员会指导规则》第十六条和第三十三条规定：业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持业主大会成立和业主委员会选举的情况、管理规约、业主大会议事规则、业主大会决定的其他重大事项等材料向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。 　　2010年《B市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第二十四条规定：管理规约、业主大会议事规则和业主委员会委员选举事项全部通过的，业主委员会自首次业主大会决议做出之日起30日内，持以下材料向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府备案：筹备组出具的由组长签字的业主大会成立和业主委员会选举情况的报告、业主大会决议、管理规约和业主大会议事规则、业主委员会委员名单，材料齐全的应当当场予以备案。 　　就住建部文件来看，从2003年到2009年关于备案问题的规定发生了两个重大变化：一方面，备案机构从先前单一的房地产行政主管部门变成房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府，从而形成了一种条块结合式的双重备案制；另一方面，备案材料在名称和文字表述上更加规范，并在传统的三个基本文件（管理规约、业主大会议事规则、业委会委员名单）之外添加了一个专门的选举工作报告。 　　依据住建部文件精神，B市2010年下发的文件则进一步对备案问题作了限制性规定：首先，备案机构采取先在街道办事处或乡镇人民政府备案，然后抄送房地产行政主管部门、通报相关派出所和社区居委会；其次，备案材料中的选举工作报告必须得有筹备组组长签字确认；最后，针对备案时间，要求材料齐全的当场予以备案。 　　这三点规定从原则上讲并没有什么问题，但在实际执行中却常常变形走样。 　　针对第一点，将备案事项让方方面面涉入其中固然可以提高业委会的官方认知度，但也使得这些机构都对业委会备案问题有了相应的发言权。 　　针对第二点，选举工作报告让筹备组组长签字，似乎更能体现选举工作的严肃性和责任性，实际上也造成筹备组组长掌握了对业委会的生杀大权；在筹备组组长由街道办指定的情况下，街道办很容易通过筹备组组长来掌控业委会的成立。 　　针对第三点，对备案时间的明确限制似乎有利于解决备案部门久拖不备的弊病，但是“材料齐全”的评判标准却是由备案部门来自由认定和解释的。 　　此外，针对“备案”的性质，业主和政府主管部门之间长期以来就一直存在较大的认识争议。对于业主而言，所谓的备案，只是一种事后的“告知性备案”；而政府主管部门在实际工作中则将“备案”当作“行政性审批”来执行，并强调这是其行政监管责任之所在。 　　两种对备案的不同认识也造成了对业委会成立标志的不同解释：业主一方认为，按照法律规定，业委会自首次业主大会会议选举完成后就产生，即“选举就成立”；而政府一方则认为，业委会只有完成了备案才算真正成立，也才具有了相应的合法性。 　　围绕这种认识上的分歧和冲突，业主展开了经久不息的诉讼纷争。早些年，备案是在小区办完成，业主诉讼主要针对小区办展开，但有时也会涉及到街道办。 　　按照先前文件规定，业委会备案材料需先经社区居委会或者街道办事处盖章，然后再报送区建委小区办进行备案。由于许多小区都是业主自发选举成立业委会，其间居委会以各种理由拒不参与监督和指导，而在选举完成之后又常以自己没有参与监督和指导为由不给盖章。 　　在反复协商、沟通无果的情况下，业主们只能跳过居委会这一环，直接找建委小区办备案，因为他们坚持认为自己是按照法律法规一票一票选出来的业委会，是完全合法的。然而，建委小区办并不会认同这种看法。 　　近年来，随着业委会备案转到街道办，业主诉讼的对象开始有所转移，针对街道办的诉讼开始逐渐增多起来。 　　目前来看，备案机构的转换似乎并没有使备案变得相对容易起来，反倒让备案变得更加困难重重，由此引发的业主与街道办之间的矛盾冲突也变得更加尖锐。 　　不论是针对小区办，还是针对街道办，业主提起诉讼的理由一般是政府主管部门行政不作为或者违法行政，经过多次的司法诉讼，一方面从法律上明确所谓的备案只是一种“公示性备案”，另一方面也能够起到重新界定政府行政行为边界的效果。不过，司法诉讼对备案的性质做出了法理上的界定和明确，但现实中却几乎无助于业委会备案通过。 　　业委会无法获得备案，当它与相关利益方进行交涉时就很难被承认。但没能通过备案的业委会，也不会坐等通过备案再工作，仍会以业委会的身份开展各种工作和活动。不过，当业委会启动业主大会、表决一些重大事项时，诸如解聘前期物业公司并通过招投标方式选聘新物业，街道办事处、社区居委会和物业公司通常就会联合一致地进行干预，甚至通过发布意见公告的形式直接予以制止。这种情形通常会造成业主群体内部的严重分化、甚至分裂。对于官方发布的文件公告，以业委会为一派的业主方坚决认为是违法的，且侵犯了业主的自治权利；以反业委会为一派的业主方在居委会和街道办的支持和引导下就会趁机要求重选业委会；也会有一部分中间派业主可能对两派都产生怀疑和不信任从而茫然不知所措。 　　业委会的成立过程从始至终都可能会遭遇到各种阻力和障碍。 　　这些阻力和障碍主要来自于两个基本方面：即房地产开发商、物业公司和基层政府相关部门。 　　房地产开发商和物业公司普遍对成立业委会的行动极为反感，很少有能够主动站出来给予支持的，而且他们常常还会采取各种手段来阻挠、破坏业委会的成立。 　　开发商和物业公司缘何如此反对或者说惧怕业委会的成立呢？如果业主是一盘散沙，就很难表达和维护自身利益；而一旦组织起来，会更有筹码和力量提出更多、更高的要求。 　　对于物业公司而言，如果小区没有业委会，即使其服务质量再差，物业费再高，也没人炒掉它，而且小区的共有部分经营收益可以为其所独占；而对于成立业委会的小区而言，绝大多数是因为业主不想再忍受前期物业公司的蛮横服务，因此业委会的成立实质上就意味着前期物业公司的解聘。 　　对于房地产商而言，物业公司一旦被解聘就意味着长期由它所掩护和捂盖着的各种前期开发遗留问题被全部暴露。这也是大多数房地产商和物业公司之所以要形成“父子兵体制”的隐秘所在。 　　基层政府对成立业委会这件事情的态度普遍走向了两个极端，即要么就干脆不让成立，要么就完全一手操办。成立业委会本来是全体业主自己的事情，是业主行使私有产权的延伸，应该由业主自主决定，当然也需要政府切实履行协助、指导和监督的责任。但要注意的是，“协助”，本只是给予帮助、辅助。“指导”，本只是提出建议。“监督”，本只是从旁见证。 　　可以说，业委会的成立过程从程序到内容都被基层政府相关部门所左右。作为一级地方政府，街道办事处肩负维护地区社会稳定的重大责任。而业委会的成立，通常就意味着接二连三的维权、纠纷、冲突和矛盾，再加上诸如“一票否决制”、“零指标”等政绩考核指标，从而使得街道政府对此不敢丝毫懈怠。街道政府的社会稳定焦虑症必然会导致业委会的难产。此外，对于有些街道政府官员而言，尤其是一些地处郊区的街道，他们从观念里就视其完全没有存在之必要。 　　对于社区居委会而言，当小区没有业委会时，它不仅能够有效开展其传统的社区自治事项，甚至能够代行属于物权范畴的自治事项。一旦业委会成立，不但会直接增加居委会的工作负担和压力，而且必然会导致两者之间的冲突摩擦和权力争夺。居委会和业委会本身就存在较多的职能重叠。业委会的成立和存在也将挤压和占据居委会现有的生存空间，而且会直接挑战和削弱居委会的治理权威。 　　因此，针对业委会的成立，基层政府常常极力推诿、拖延、敷衍。有时候基层政府也会主动介入到业委会的成立中。这种情形下成立的业委会，会特别注重把好业委会委员的人选关。一个最简单的标准就是，要听话，不闹事。 　　作者系北京师范大学中国社会管理研究院博士后。

来源: 东方早报-上海经济评论 | 来源日期：2013-04-16